“地方债”会转嫁谁?

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导语：举债投资建新城发展方式的危险在于，一旦开发主体不到位，地方政府性债务可能崩盘。更为关键的是，地方债、房地产泡沫和影子银行等金融风险交织在一起，不断催生出新的社会风险。

政府借债搞项目

云南昆明，这座闻名遐迩的旅游城市，近几年已变成巨大的施工工地。主城区因地铁施工，道路被成片围堵，交通拥挤不堪，飞扬的黄土、新楼开盘的传单，以及正在整改的街边店铺，无不折射出这座城市“”式的野蛮突变。

而与主城区30 公里之隔的呈贡新区却是另一番影象，双向6 车道的公路并没有多少车来车往，成排的新楼盘光鲜亮丽，却少有居民出入，这儿被当地人戏称为“鬼城”。

不仅是昆明呈贡新区，如今从南到北，从沿海到内地，从一线城市到小县城，无不闪现“鬼城” 的魅影――贵阳、营口、常州、神木、鹤壁、十堰……

然而，“造城运动”衍生的“鬼城”蔓延现象，并没有消除地方政府再造新城的冲动。国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新调查的12 个省区中，12 个省会城市都计划要建新城，144 个地级城市中有133 个要建新城，平均每个地级市提出建设1.5 个新城新区。

“现在很多城市都是利用融资平台举债投资新城，来促进经济增长。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主

任李铁说，大部分新城规划都确定了庞大的投资规模，寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。

“这些新城建设，一旦开发主体不到位，地方政府性债务可能崩盘。”他说。

这种存在巨大风险的发展方式，已经酝酿成可能造成局面失控的危机。更为关键的是，地方债、房地产泡沫和影子银行等金融风险交织在一起，不断催生出新的社会风险。

因此，国务院要求，审计署8 月1日开始对全国政府性债务进行审计，以便摸清家底，研究对策。

欠账谁来兜底

根据规划，昆明市未来将有5 条市域铁路和9 条地铁线路穿越整个城市，全程562 公里，总投资3000 亿元，地铁项目也因此成为昆明史上投资规模最大的单体工程。

以去年378 亿元的公共财政预算收入看，3000 亿元几乎要透支昆明市未来10 年的全部财政预算收入。据推算，目前昆明市政府债务率至少超过122.9%。

最具标志意义的是河北唐山曹妃甸，这个一度被称为“中国最大的单体工地”，正陷入一场前所未有的危机。10 年来，原来涨潮时只有4 平方公里的沙岛，累计填海造地超230 平方公里，总投资超3000 亿元。但是如今，其过去十年日均投资8200 万元的历史，变成了日均需付利息1000 万元的现实。“眼睛一闭一睁，一千万就没了”。

这仅仅是两个实例，在全国范围内，地方政府性债务规模有多大？这么多的欠账谁来兜底？

中国地方政府负债累积已久，债务总量恐怕谁都说不清。

2011 年审计署的审计显示，截至2010 年底，除54 个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7 万亿元。

此后，审计署在2012 年底曾对36个地方政府债务情况抽查审计，其中有9 个省会城市债务率超过100%，最高达189%。

有关评估机构根据审计署的报告计算得出，从2010 年末到2012 年末，地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，达到12.1 万亿元人民币。另据公开报道，中国地方债有1270 亿下半年到期，恐有违约风险。

这还仅仅是直观的债务率数据，除此还有借新还旧、变相举债、逾期不还、转移债务等问题。但不论怎么推算，我国地方政府债台高筑已经是一个不争的事实。

8 月1 日，全国性地方债审计全面推进，这也是审计署对地方债务的第二次全面摸底。审计署突然行动的背后，是部分地方政府盲目举债的隐忧以及一些地方政府无力还债的现实。

负债率超100% 即意味着资不抵债。民众担心，我国地方政府会不会出现“底特律式”破产？

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，中国地方政府破产是很难的，这与我们的体制有关。因为美国是联邦政府，地方政府是有自己独立的财政体系和法律体系，我国的地方政府都是在中央的统一管理之下，与美国不一样。在这种体制下，地方政府破产是不可能的。一般来说，如果真出现了巨大的债务风险，地方政府会通过其他的方式去转嫁，比如转嫁给老百姓、企业和上级政府等，总之以整个国家的信誉做抵押最终靠中央政府来托底。

卖地还债模式难改

审计署的审计公告表明，从1979 年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。

2011 年对全国的地方政府性债务审计发现，12 个省、307 个市、1131 个县承诺用土地出让收入作为偿债来源，债务资金量占37.96%。

3000 亿，昆明这个昂贵的地铁项目，主要也是依赖于土地融资来推进。2011年昆明市土地出让金达557.5 亿元，同比涨幅高达147.6%，在监测的130 个城市中排名第九位。土地出让金在政府性基金收入中占比接近80%。

不过，土地出让的红火情形在2012年戛然而止。2012 年，昆明市政府性基金收入缩水44.9%。

民生证券的宏观研究报告指出，考虑到昆明市政府目前巨额的隐性财政赤字，昆明市政府对于土地出让的较高依赖无法改变，加速卖地是政府顺利度过还贷高峰的最优办法。

但是，由于土地出让预期收入不稳定，包括昆明市在内的一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”“举新债还旧债”的“恶性循环”中。

与昆明市的境遇相近，东部某省份一位县级市财政局局长透露，“今年土地出让才5 个亿，而债务总量过100亿，这点钱不吃不喝光付一半的利息都不够。”

这位财政局长说，这两年只能通过搭建新平台来再融资。而新平台融来的钱根据轻重缓急，由领导统一调剂使用，十个茶壶五个盖，哪个急了就先盖哪一个。

众所周知，“土地财政”是“寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越突出，但华远地产董事长任志强认为，现有体制下，“卖地还债”根本不可能改变。

他说，中央政府最近提出来，2013年到2017 年有1000 万套的棚户需改造，要提供2400 亿，另外开发行要提供约8000 亿，解决一半的投入资金。国开行正式的信息是，每年在棚改上投入不少于1000 亿，5 年加起来要超过8000 亿，另外加上已知的城市基础设施和环保、棚改等，地方政府需要投资1.2万亿。

“地方政府这1.2 万亿拿什么还？唯有卖地！”任志强称，“所以我们没有看到土地价格拼命上涨的过程中，政府提出要限制地价。”

缺乏问责机制

其实地方债累积已久，近年来的债务井喷，与2008 年应对国际金融危机的经济刺激政策直接相关。截至2010年底，地方政府性债务共10.7 万亿元，其中49.85%产生于2009年和2010年。

“从表面上看，地方政府债务是2008 年世界金融风波时，4 万亿投资造成的，但实际上有更深层的原因。”北方某省一位地方融资平台总经理直言：地方债形成，实质上是没有处理好投资、出口和内需这“三驾马车”的关系，内需不足，出口不利，上级只能往下压政府投资，导致政府性负债逐年提高。

让这位经理担心的是：最近全国又掀起新一轮投资热潮――未来7 年在轨道交通方面的投资将达4 万亿元。这个数字刚好跟4 年前一模一样。

据专家预测，2013 年20 多个省市固定资产投资增速，预计不低于20%，多个省区投资增速目标达到甚至超过30%，如此的高速增长，必然催生大规模债务。

“这一轮投资下来，逼着地方政府再去融资，再去借钱搞建设，如果不搞，GDP 下降怎么办？”他说，对地方政府官员的考核，只问政绩、不问债务。

“一些地方政府对借债抱有高度热情，但不那么在乎如何偿债。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说，政府借债搞项目投资，如果失败了怎么办，这在问责机制中没有被充分考虑。

王雍君认为，目前债务的使用、偿还既不用在预算程序中申报，也不通过预算程序的审查和批准。这是造成债务问题的根源之一，下一步应该提上日程。