沈阳经济区产业集群发展政策法制问题研究

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概要：沈阳经济区是辽宁省委、省政府提出的区域发展战略。沈阳经济区以沈阳为中心，辐射八个城市，形成联系紧密的“区域经济共同体”。对加强区域协调发展，认真落实科学发展观，加速推进区域经济一体化进程，促进辽宁老工业基地的全面振兴具有重大意义。然而随着产业集群的快速发展，环境问题也越来越严重，由此产生了与环境治理相关的环保产业。本文就当前因产业集群所产生的环境问题、特点的基础上，提出了以产业集群来发展沈阳经济区环保产业的新思路及发展环保产业集群的政策建议。

一、引言

产业集群主要指，集中于一定区域内特定产业的众多具有分工合作关系的不同规模等级的企业和与其发展有关的各种机构、组织等行为主体，通过纵横交错的网络关系紧密联系在一起的空间集聚体，代表着介于市场和等级制之间的一种新的空间经济组织形式。产业集群在发达国家的工业化过程中大量存在，被经济学家认为是提高国家和地区经济竞争力的重要手段。以产业集群模式发展环保产业，就形成了环保产业集群。王伟林在《发展环保产业集群增强龙岩经济竞争力》中，分析龙岩发展环保产业集群具备了相应的条件和资源，并提出以大型骨干企业为龙头，发展壮大产业集群，形成优势支柱产业。国内外环保产业集群发展的实践表明，深入揭示环保产业集群发展的规律，已经成为产业集群理论与环保产业发展建设规划的关键问题。

二、沈阳经济区环保产业的发展现状

1.产业模式不断发展，产业规模不断升级

以沈阳为中心的沈阳经济区的基础设施、市场要素一体化业已取得新进展。2007年以来，沈阳经济区内的八城市把面向国内外招商引资，加快发展产业集群，作为推进一体化发展的重中之重，先后有组织地赴香港和长三角、珠三角及福建等地区开展联合招商活动。通过招商引资，沈抚、沈本、沈铁、沈阜、沈辽鞍营5条重点产业带和10大产业集群建设不断加快，涌现出本溪药园、铁岭专用车产业园、沈阳铁西装备制造产业集群、鞍山达道湾钢铁产业集群、抚顺新材料产业集群、营口沿海产业基地、彰武林产品加工产业集群、辽阳芳烃及化纤原料产业集群千帆竞发、齐头并进的喜人局面。在沈阳和阜新之间，我省将在阜新的彰武建设沈彰新城，形成沈阳、阜新、吉林三角区域的重要交通物流节点。

2010年4月，经国务院同意，国家发改委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区，这标志着沈阳经济区成为继上海浦东、天津滨海地区、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群和深圳等七个地区后，国务院批准设立的第八个国家综合配套改革试验区。

在辽宁省政府6日下午举行的新闻会上，省长陈政高表示，国务院批准沈阳经济区进行新型工业化综合配套改革试验，旨在使沈阳经济区在重点领域和环节的改革上，大胆探索，率先突破，走出一条中国特色新型工业化、城镇化道路，带动东北等老工业基地全面振兴，为全国范围内建立新型工业化发展模式、加快发展方式转变，发挥示范和带动作用。

三、发展环保产业集群是未来沈阳环保产业的发展趋势作为连接和协调经济系统与自然系统的非凡产业，环保产业具有如下鲜明的特点：第一，具有高科技性，且多以中小企业为主。而通过集群方式发展环保产业，有利于促进技术创新。第二，具有全方位渗透性，一方面环保产业渗透到各行各业，横向边界较宽；另一方面环保产业渗透到产品生产的全过程，从其发展趋势来看，是从末端治理产品、单项环境服务向清洁工艺过程相关产品与一体化服务转变，因此纵向边界较深。第三，具有较强的区域性和政策依靠性。一方面，政府通过强制的法律法规约束工业界的污染排放行为；另一方面，政府通过提供公共环保设施为市民和工商业界服务。可以说政府参与特性直接影响了环保产业的资金来源、治理体制、公司结构，同时政府的参与特性也直接受制于区域的经济发展状况。因此，以产业集群模式来发展环保产业具有以下优势：第一，可以有效地增强环保产业的集中度；第二，可以有效促进环保产业的创新；第三，提高政策的有效性。环保产业集群作为一种提升产业竞争优势的战略方式，把环保产业发展和区域经济有效的结合起来，对我国实施可持续发展战略有着重大的意义。当前，东北地区的高新技术产业集群迅速形成。辽宁国家环保产业园区规划范围内的环保企业已具有一定规模，目前园区初步形成了以环保产业为主体，高新技术企业和外向型经济为两翼的“一体两翼”的产业新格局。沈阳经济区是以沈阳为中心，包括鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭共8个城市，通过中心城市沈阳的经济辐射和吸引，与周围经济社会活动紧密联系的地区形成的“区域经济共同体”。全区总面积75402平方公里，占全省的50．95％；总人口2362万人，占全省的54．9％。2007年，沈阳经济区总人口2362万人，占辽宁省的54．9％；实现地区生产总值7098．4亿元，占全省的64．4％；实际利用外资57．8亿美元，占全省的63．5％；财政一般预算收入465．4亿元，为全省的43％；全社会固定资产投资4313亿元，占全省的58％；社会消费品零售总额2366．1亿元，占全省的58．7％。经济区整体上保持较高的发展速度，呈现出良好的发展态势。

四、沈阳环保产业集群发展的政策建议针对目前我国环保产业集群形成发展过程中存在的问题，建议如下：一是充分发挥政府在集群形成过程中的重要作用。一方面，政府可以为集群的发展提供各种服务设施，创造良好的外部环境；另一方面，可以为集群的发展提供政策扶持，鼓励企业的创新，为集群的正确发展指明方向。二是加强集群企业中介服务机构及公共产品的建设。环保产业集群的发展需要各种中介服务机构，如在产业发展前期需要市场分析、技术支持和资金投入，中期需要制定、测试的市场检验，后期需要推广销售、技术服务等。三是建立促进环保产业集群发展的文化氛围。区域文化对产业集群的发展也有着极其重要的作用，应该包括两个层次：一是集群所在区域的区域文化，二是集群内的集群文化或是企业文化。区域文化是由这个地域长期的地理因素、人文因素、历史因素等影响下形成的，一般不易更改。而集群文化则是在这个集群的形成初期就形成的，是由初始进入该集群的个别企业风格所决定的。因此，集群的最初形成过程非常重要，它几乎就决定了该集群以后的文化氛围。创新能力强、人才创新意识高并已形成良好文化的企业应优先考虑。四是高度重视人力资源开发。在环保产业集群的发展中，必须要高度重视教育事业，重视人力资源开发，重视人才培养，积极实施人才战略；五是大力促进中小企业的合作和结网。促使广大中小企业在专业化分工基础上充分发挥其灵活适应性强的优势，加强合作，在企业间、企业与大学研究机构政府等机构间建立网络，提高创新能力和竞争能力。

五、同时提高环保执法能力的政策和建议

（一）加强环保政绩考核是克服地方保护主义的影响，促使地方政府切实加强环境执法工作的重要手段。地方保护是环境执法的最大障碍。首先，要加强政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。其次，建立完善的领导干部环境保护绩效考核制度，实行环境责任追究制。第三，对出现的重特大污染事故或污染集中反弹等现象实行“一票否决”。

（二）完善环境法制是强化执法手段、打击环境违法行为的根本措施，建立并完善环境保护行政责任追究制，增强环境保护制度的可操作性，对环保法律、法规中义务性条款，追加相应的法律责任和处罚条款；赋予环保部门必要的强制执法手段，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府停批、停建项目权等。

（三）在环境执法中要加强宣传力度，提升公众的环境意识，充分发挥全社会参与环境执法监督的积极性，充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，构建“环境执法监督体系”。通过聘任特约环保监督员等，加强环境执法的公众参与。此外，还要加强部门联动和媒体监督。

（四）增强依法行政、依法管理的法制意识。既要敢于执法、严于执法，又要善于执法，正确执法。当前环境执法中要切实增强“五个意识”，即环保基本国策意识、法治意识、科学管理意识、勤政廉政意识和服务意识。

（五）壮大执法队伍，提高队伍的素质，加强执法能力建设。环境执法任务繁重，必须进一步充实执法人员，壮大执法队伍。建立业务机构立案、调查、检查，法制机构审核把关并提出处理意见，重大、复杂案件由局务会决定和执法工作运行机制；建立完备的行政处罚、排污费征管、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行监督检查等程序，推动环境执法的规范化、程序化、制度化。

（六）建立健全执法监督机制。一是要建立和完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法、执法、不作为应承担的责任。二是实行环境执法质量考核评议，对经考核评议不合格的单位，要限期整改；对于考核评议不合格的执法人员，要限期调离执法岗位或者实行末位淘汰、进行离岗培训。三是建立执法过错责任追究制，对执法过错行为给予责任追究。四是积极推行政务公开，把环境行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下。