论农村留守儿童权益的法律保障

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摘 要：城乡二元制社会经济结构和农民工的流动，导致农村出现大量留守儿童，他们的生存权、受保护权、发展权和参与权有不同程度的缺失和损害。以实现法律权利为基点，通过分析农村留守儿童权益保障的障碍与根源，提出对现有法律制度予以完善和细化的建议，以期构建实操性强的保障机制，切实维护农村留守儿童这一特殊群体的合法权益。

关键词：留守儿童；受保护权；受教育权；参与权

中图分类号：G61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）29-0262-03

“留守儿童”并非一个法律上固有概念，学理上对其范围界定并不统一。有人认为，留守儿童是“父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的17周岁及以下的儿童”[1]；有人认为，留守儿童是“指被调查时由于父母双方或一方每年在外务工时间累计达6个月及以上，而被留在农村地区交由父母单方、祖辈、他人照顾或无人照顾的儿童”[2]。事实上，农村留守儿童就是父母双方或一方进城或到经济发达地区务工而被留在老家的未成年人。

由于不同学者的认识与计算方法不同，因而留守儿童的规模到底怎样，没有一致意见。而且这一群体范围和数量变化大、变化快，父母双方或一方在外务工时称之为留守儿童，父母回家期间或长或短，接孩子到城里生活时间亦或长或短，这时就不能称之为留守儿童或称之为迁移或流动儿童。根据全国妇联2008年2月的《全国留守儿童状况研究报告》显示，全国农村留守儿童约有5 800万人。“在一些劳动力输出大省，农村留守儿童占当地儿童总数的18% — 20%。”[3]有学者统计，“我国现有流动人口过1.3亿，在安徽、河南、四川等一些地区留守儿童已经达到当地儿童的70%。”[4]笔者所在的黑龙江省伊春市是一个有百万人囗的城市，据统计“共有留守流动儿童7 230名，其中农村2 422名、城镇4 808名（铁力市1 950名，嘉荫县472名）；父亲外出打工的3 695名，母亲外出打工的1594名，双亲均外出打工的1 941名；由隔代监护的1 462名，其他亲属监护的437名，独自生活的16名，寄宿生189名，其余的为父或母单方监护的。”①这些儿童是中国儿童群体中的一员，自然享有儿童的一切权利，并且作为“留守”儿童，其特殊身份要求得到更多的关注与保护，而实际的情况却不容乐观。

一、留守儿童的权益现状

我国现行立法中，涉及儿童权利的有《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》、《妇女儿童权益保障法》、《母婴保健法》和《收养法》等多部法律，联合国1989通过了《儿童权利公约》，涵盖所有人权范畴，保障儿童在经济、政治、文化和社会中生活中的各项权利，确立了“儿童最大利益”原则，我国是缔约国之一。公约和国内立法比较全面地总结和规定了儿童最根本的权利包括生存权（生命权和健康权）、受保护权（不危害自身发展、被保护和照料的权利）、发展权（发展体能和智能的权利）和参与权（参与家庭、文化和社会生活的权利）。观察我国留守儿童现状，作为儿童中的特殊群体，这几项核心权利都存在不同程度的缺失和受损情况。

（一）受保护不周

留守儿童受保护与照料主要来自于家庭，来自于监护人。《民法通则》规定了监护制度，对缺乏行为能力的人给予监督和照顾，“目的是保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益，维护社会稳定。”[5]根据立法，未成年人的监护人是未成年人的父母。而留守儿童的父母长年在外，相当长的时间不回家探望和履行其他义务，因此，“留守儿童的监护就出现了四种情况，即隔代（祖辈）监护、单亲（父亲或母亲）监护、上代（亲戚或邻居）监护和同辈（哥哥姐姐或自我）监护”[6]，其中，以单亲监护和隔代监护最为常见。单亲监护是指父母一方外出务工而由另一方在家行使监护职责的一种监护方式。与我国男主外女主内的社会传统相关联，绝大部分单亲监护是母亲在家行使监护权。隔代监护的祖父母、外祖父母一般年事已高，观念陈旧，溺爱父母不在身边的孙辈。无论是哪种监护方式，监护人忙于生计，通常没有时间和精力去管理孩子，也没有能力按照现代科学的标准引导孩子形成健康的生活方式，与孩子间心灵沟通与交流十分有限，存在只生不“养”的现象。

（二）生命权与健康权受损

监护不力直接后果就是留守儿童的生命健康权缺乏保障。由于监护人的忽视和力所不及，以及儿童行为能力的限制，对危险的事情缺乏理性的判断和行动控制，容易形成一些安全隐患，做家务时受伤和做农活时受伤的情况大量存在。一项调查表明，“独自在家发生危险、偷跑出去玩耍发生危险和生病没有及时治疗导致病情严重都说明了留守儿童生命健康权存在危险。”[7]

尤其应该引起足够重视的是留守儿童的心理健康问题。与父母长时间的分离，使留守儿童的安全感普遍降低、亲情得不到满足，一些留守儿童心理和情感的发展受到负面影响，容易形成情感冷漠、内心封闭、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障碍。同时，农村大量的监护人文化水平很低，谈不上用什么先进的教育理念来教育留守儿童，在处理孩子不听话或与自己意见相左的问题时，通常习惯性地采取暴力方式，这往往会加剧儿童的逆反心理。没有了正确的引导，留守儿童的人生观、价值观容易发生偏离。

（三）受教育权得不到保障

受教育权是儿童发展权中的核心内容。留守儿童信息贫困、娱乐内容贫乏、思想及个性发展受限，源头是教育权受损，尤其是教育平等权受损严重。受教育平等权是指留守儿童依法享有国家、社会提供的平等的教育资源及均等教育机会的权利。留守儿童在农村的教育环境无法同城市的同龄人相比，能获取的教育资源非常有限，其教育公平权大大受损。学龄儿童全部得到适时的教育无法实现，“14周岁留守儿童的在校率仅为88%，他们甚至不能享受到真正的‘保底教育’。”[8] 留守儿童成为失学儿童的主体，教育公平在城乡之间完全不公平。“据湖南省一份农村留守儿童调查报告显示，51.3%的留守学生认为学习无用，希望辍学。”[9]

二、留守儿童权益保障的障碍与根源

（一）监护制度不健全

我国民事立法中有关监护的规定散见在《民法通则》、《婚姻法》和《未成年人保护法》等多部法律中，无系统化的规定。只是概括地规定了父母对子女有管教保护的权利义务，但对留守儿童父母长期在外产生的问题，没有相应的解决方案。监护关系只有在原监护人死亡、丧失监护能力以及监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益的情况下才可以变更，但立法没有说明监护能力有无的判断标准和不履行监护职责的法定情形，因此，实践中我们无法确认年老体弱多病的（外）祖父母有无监护能力。立法虽然对监护人履行监护职责规定了原则性的要求，但单独一个人支撑家庭生活的监护人是否尽到了监护职责？立法既没有规定谁是监督主体，也没有规定具体的监督标准。侵犯被监护儿童的责任仅限于赔偿损失，没有规定具体的惩戒措施，总体上看对监护行为没有一个有效的监督机制和责任追究制，造成了农村留守儿童监护不力的现象。

（二）有关教育法律法规贯彻不力

《中华人民共和国宪法》对公民的受教育权作了明确的规定，《教育法》和《义务教育法》也分别规定了公民有受教育的权利和义务。尤其是2006年9月1日开始实施的新《义务教育法》，明确规定在全国农村从2006年到2007年两年时间内要全部免除学费、杂费的义务教育，这是我国教育发展史上的一个重要里程碑。但是，对进城务工的农民工子女而言，他们可能仍将难以改变留守状态，因为这些法律规定包含许多倡导性原则和社会工作安排，缺乏相应的操作规范，被相当多的人看作是“软法”[10]，即这类立法往往不能直接通过法院裁决或者由其他国家强制力量实施，而是需要不同的社会力量参与和配合才能得到落实，其实更容易落空，所以受到轻视，贯彻实施过程中落实不到位，导致农村义务教育不合格，完不成教育任务，没有质量，这是普遍存在的问题。

（三）自我意识、权利主体认知的缺失

儿童也是社会的一员，有充分的参与社会生活、自由实现自己愿望的权利，虽碍于行为能力的限制，一部分权利是由其法定人代为行使，但不能否认儿童是权利主体。在农村，儿童的法律权利意识、自我存在的价值认识非常缺乏。参与权是《儿童权利公约》中规定的一项核心权利，是指留守儿童有权自由、自愿地表达观点进行决策或实施行动，以实现自身及其他儿童利益并确保其权利实现的权利。参与权也是《未成年保护法》修订时新增的权利种类。而我国教育的实际情况是，传统上的好孩子是“听话”的孩子，儿童的自我意识与权利意识薄弱，尤其在农村，参与权的了解不多，更不要谈权利的实现了。

三、留守儿童权益保障的法律机制

（一）更新观念是保障留守儿童法律权益的基础

我国虽然有众多关于儿童权利的立法内容，但比较分散，且囿于“软法”限制，对儿童的保护缺乏针对性，保护力度不够。留守儿童是儿童特殊群体，不仅是被保护的对象，更是同等的保护对象。有很多学者建议通过立法来解决留守儿童权益问题[11]，笔者持不同看法。当权益保护出现问题，习惯从立法上找出症结，这种观念并不适合留守儿童。首先，留守儿童这一群体虽然庞大，但范围不确定，处在经常变化之中，而且，随着中国城乡二元制社会结构逐渐的改变，这一群体的消失只是时间问题。其次，留守儿童是儿童中的特殊群体，但首先还是儿童，我国现行法律体系对未成年人的权利保护已经有了较为完整的规定，让留守儿童与普通孩子有同样的法律地位、实现同样的权利是我们追求的目标，无需再进行单独的立法，且不谈单独立法一定程度上会导致司法适用的混乱，就是留守儿童本身，其脆弱与敏感的心也会有受到伤害。

（二）完善和健全监护制度

很多地区解决监护不力问题主要依赖奉献精神，倡导成立留守儿童监护站、教师指导留守儿童志愿队，还有爱心妈妈、知心姐姐诸多等活动。这些措施通过呼吁社会力量的介入，虽短期内有效果显现，但难以持续，难以形成长期保护机制。只有法律，才是最有效途径和最有力度的举措。

现行法律体系中，《民法通则》、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》、《婚姻法》和《未成年人保护法》对监护制度做出了基本规定，但这些规定的内容要得以实现，需要操作中的具体规范，如监护人侵害被监护人的，未成年人该如何保护自己的合法权益？父母不履行或不能很好履行监护责任的，如何处理？未成年人如何实现救济？这类问题在农村留守儿童的案件当中是现实存在并且急需解决的，现有立法缺乏有效的适用性和执行力，因此，建立内容全面具体和易于操作的监护工作规范势在必行。

首先，明确和强化父母作为监护人的责任。尽管在保护被监护人的利益时，可以对被监护人的财产进行处分，但从性质上看，监护更多的内容是职责和义务。对于父母履行监护职责不利的，应由户籍地民政部门进行教育，责令其改正。严重不合格的父母可以剥夺其监护资格。在委托监护管理中，要明确受委托监护人的职责，落实留守儿童监护主体，并落实其教育和管理责任，从法律上保障农村留守儿童的权益。

其次，应当配合立法设立监护人监督制度。监督人有权利和义务去了解、调查留守儿童的监护人对孩子是否依法履行职责及有无侵害其合法权益的情况，发现不履行职责或履行职责中侵害孩子合法权益的，“监督人应当采取劝解、制止、教育、向有关部门报告和报案等措施，以便使孩子的权益能够及时被关注和保护，避免留守儿童的权利被忽视或处于事实上无人监护的状态。”[12]

监督人的选任与责任必须有明确的规定，建议由民政部门牵头，包括由司法行政、教育、卫生、、劳动妇联等机关和团体的人员组成监督人队伍。

最后，介入国家公权力，构建国家监护制度。在国家民政机关管理下设监护机构，代表国家行使监护权。在现行体制下，可以考虑将政府的福利院或管理部门作为国家监护机构。

（三）确保受教育权的实现

受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利。留守儿童应当享有受教育权并由国家保障实现该权利，这也是留守儿童享有其他发展权的前提和基础。换言之，国家必须保证留守儿童享有接受文化教育的机会和获得各项发展的权利。我国“十二五”规划明确提出，要在2020年以前实现教育的现代化，并着重提出要实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育。庞大的留守儿童群体是考量和决定我国能否实现这一目标的关键人群。

1.加大对农村义务教育投入，保障留守儿童拥有与城市儿童同样的教育资源。现有的《义务教育法》虽然明确规定，在教育投入上“向农村倾斜”、“均衡安排”，但这些词汇的含义很模糊，操作中农村留守儿童的教育投入并不能被充分关注，反而是照顾不足。改变这种状况，实现对农村义务教育的财政支持，各地方要根据财力，细化《义务教育法》的规定，明确各级政府对教育投入比例、拔款方式和时间以及不能完成投入的责任，细化规则报上一级政府备案，作为考核和监督依据。

2.加强农村教师培训力度，提高留守儿童师资水平。《义务教育法》规定国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区工作，这仅仅是一条政策性指引。仅靠教育热情与无私奉献，不能真正提升教学质量。政府应当完善教师培训与引进城市教师制度，也可以参考城市内同类教师跨学校流动的做法，让农村留守儿童真正享受到优质的教学资源。

3.逐步打破城乡户籍的二元格局，破解留守儿童升学困境。很多地方在推广城市化过程中，将学校进城作为施政目标，不仅撤并高中进城，初中也进入县城，“乡村学校正静悄悄地走向集体消亡”[13]。留守儿童上中学已经越来越难，即使顺利完成义务教育，年龄大约是15周岁，尚未达到最低的法定劳动年龄。孩子们希望进入中等或高等职业学校学习，但家庭难以承担沉重的经济压力；想考入高中却面临成绩普通，高额的择校费用和学校数量不足的问题。留守儿童通常很难就读全日制高中，继而失去参加高考并升入大学的可能。给留守儿童一个平等的户籍身份，为真正实现惠及全民的公平教育创造前提条件。

（四）完善儿童参与权立法

我国的儿童参与权立法内容散见于《民法通则》、《婚姻法》、《收养法》、《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》等多部法律中，没有系统规定。长期以来，由于中国传统的家长式教育，儿童参与权更没有得到学界和社会的重视。城市儿童通过社团组织、儿童论坛以及人大代表、政协委员与青少年“面对面”活动，已经开始参与社会经济、政治活动。2006年，11名未成年学生首次参与了地方立法审议。① 而反观留守儿童，则普遍没有树立起参与家庭、文化和社会生活的权利意识，其教育大多数还停留在吃饱、上学的最低层次，参与权不被了解也极难实现。联合国《儿童权利公约》既然已被中国批准、生效，意味着该公约已被纳入国内法体系。我们应该在其原则指导下，在充分考虑到儿童行为能力的前提下，保障儿童对影响他们的任何事项发表意见的权利，全面系统地完善现有参与权的相关法律规定。

农村留守儿童权益保护是全社会的责任，法律不仅要确认和保护留守儿童拥有儿童应当有的权利，更要在遵守儿童最大利益原则下，监督和督促全社会贯彻落实，践行国家和政府的义务，切实保障留守儿童权益的实现。

参考文献：

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法管理干部学院学报，2012，（2）；王玉金.留守儿童行为失范问题的法律对策研究[D/OL].http：///kcms/detail/detail.

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