中美城镇住房保障方式的效率和公平比较分析
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摘 要：依照效率性和公平性两个标准，对中美住房保障方式的比较分析结果来看，公共廉租房是目前解决城市弱势群体住房问题的最佳选择。它的推广需要积极改变住房消费观念，建立多层次、分阶段的住房保障体系，强化政府尤其是中央政府的主导作用，推进住房金融市场，健全住房保障法律体系。
关键词：住房保障；公共廉租房；效率；公平
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006－3544（2011）05－0034－06
自改革开放， 特别是1998年我国全面实行住房货币化改革以来，为保障低收入群体的住房需求，我国一直在积极建立以经济适用房和廉租住房为供应体系主体的城镇住房保障制度。然而，实践表明，目前我国住房保障制度尚不够健全， 特别对城市外来弱势群体仍存在普遍的制度性排斥和缺失。 本文依照效率性和公平性两个标准， 对我国与美国的住房保障方式进行分析与比较， 以求获得某些有益的启示。
美国是自有住房比例较大的国家， 实行商品化为主的住房保障形式， 已形成较为完善的住房制度和政策体系。不过回首20世纪，从最初的正统公共住房计划，到补贴住房建设计划和房租补贴计划，再到政府主导的抵押市场模式， 美国的公共住房政策也走过了一条颇为曲折的探索道路。 由于效率性和公平性是衡量政策有效性的两个主要标准（李莉，2010），下面依照这两个标准对这四类计划进行分析与比较。
（一）正统公共住房建设计划
美国的正统公共住房建设计划是由政府出资并直接建设以低租金住房为主的住房保障方式。 它是在1929年美国爆发了严重的经济危机， 大萧条导致各大城市普遍出现严重的住房短缺， 众多美国人无家可归的背景下提出来的。在该计划里，政府既是公共住房的建设者，也是公共住房的所有者和管理者。
就效率而言， 正统公共住房建设计划可以在短期内较快地增加住房供给， 迅速缓解低收入阶层的住房短缺问题。但是，对于政府而言，直接投资建设公共住房需要大量的资金投入， 政府的财政负担过高。另外，一旦经济形势好转，这些低租金的公共住房由于造价较低、品质较低曾常被大量闲置，造成资源的巨大浪费。
从公平性来说， 正统公共住房建设计划在实现社会居住公平的目标方面效果甚微。（1）部分该计划所建设的住房质量接近于美国中产阶级住房的品质，这种保障过度的做法直接损害了收入略高于公共住房申请上限的家庭利益。 同时受益的低收入家庭懒得改善家庭收入， 因为一旦收入提高就会失去公共住房，结果是形成一种恶性循环。（2）整个20世纪的美国正统公共住房建设没有改善种族居住隔离的问题。 由于隔离本身就是对少数民族公民权利的一种侵犯， 所以该政策的公平性目标也就大打折扣。（3）政府投资建设公共住房，在无需交税的情况下进入市场与私人房地产开发商竞争。 这种做法使得开发商的投资利润降低， 对开发商的不公平直接造成该计划始终受到房地产开发商的攻击。
（二）补贴住房建设计划
1968年美国的住房法引入了补贴住房建设计划。该计划通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金， 以刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房的建设与供应。 在补贴住房建设计划中，政府不再是公共住房的建设者、所有者和管理者三位一体的角色，而只是住房的管理者。
从效率性方面分析， 政府补贴的吸引使得私人开发商对该计划的参与热情大增， 住房供应量也较快增加，住房短缺明显缓解。在美国住房发展史上，实施该计划所增加的住房供应量甚至比正统公共住房建设计划还要多。 仅在1968～1973年短短5年的时间里，补贴住房建设计划就资助新建住房6928万套，利用存量住房约28万套； 而1933～1956年超过20年的时间里， 正统公共住房建设计划仅建成住房约4214万套。
然而， 补贴住房建设计划在具体实施过程中很快暴露出建设资金被挪用以及监管成本过高等诸多问题，恰恰体现了该计划的低效率。在该计划的实际操作过程中， 为了保证接受财政补贴的建设者按照规定的标准建房，政府付出了巨大的监督成本，然而开发商通过各种手段挪用或转移政府的补贴等情况仍时有发生。 而由于政府的补贴是先进入住房建设环节， 这种间接方式使得补贴不可能全额到达目标人群手里。著名经济学家弗里德曼指出：在补贴住房建设计划的实施过程中， 住户得到的好处远低于政府为提供补贴所付出的代价。
从公平性方面分析， 由于此时政府还在试图通过正统公共住房计划解决低收入家庭的住房问题，补贴住房建设计划针对的目标是中等偏低收入家庭（开发商更愿意建设针对较高收入家庭的质量较好、利润更高的住房），而把低收入家庭排除在外，结果产生了新的不公平。此外，补贴住房建设计划也没有改善贫困群体的居住隔离问题。 因为白人开发商常把政府补贴住房选址在黑人聚居区， 使得部分家庭还是摆脱不了居住隔离的命运。短短两年，美国社会对该计划已经批评如潮， 以至于1972年政府不得不中止了该计划。
（三）房租补贴计划
美国《1974年住房法和社区发展法》提出了租金补贴计划（其实早在1965年《住房法》里就推出了一项“房租补贴计划”，只不过当时并没有得到广泛的重视）。该计划授权联邦住房管理机构向租住非公共住房类住宅的低收入家庭提供房租补贴，补贴的额度为住房租金超过租户收入25%的差额。
从效率性方面分析， 房租补贴计划允许参与计划的家庭到住房市场上自由选择住房， 这样既可以充分利用存量房产，也节约了社会资源。随着低收入家庭住房支付能力的提高， 低等级住房租金水平相应提高，这使得拥有此类房产的房主更乐于出租，同时可能拿出部分资金作为维修费用， 由此避免了旧房弃置的现象。1974～1980年，房租补贴计划补贴住房超过100万套，其中新建住房超过30万套，存量住房的利用超过70万套。可见，房租补贴计划在对存量住房的利用方面效果显著。另外，房租补贴计划只对接受补贴的住户进行管理， 避免了政府像在前两类计划中那样对住房市场进行直接干预， 这大大提高了政府的市场调控效率。必须承认的是，根据该计划自行到市场中求租住房的城市低收入者， 有时也有租不到合适住房的现象。
从公平性方面分析，在房租补贴计划中，由于接受该补贴的住户必须至少拿出家庭收入的25%来支付房租， 这样的限制使得他们所选择的房产会因家庭收入的高低限定在适度的范围内， 不会因为政府的补贴就获得品质特别好的住房。此外，通过财政补贴的形式提高城市低收入家庭的住房支付能力，低收入家庭可以有效地提高住房消费水平， 可以比较自由的选择租住位置， 这也使得房租补贴计划在消除居住隔离方面取得一定的进展。
房租补贴计划不涉及住房建设领域， 而是将补贴一步到位落实在租户身上； 政府不再对公共住房进行直接管理，而只对接受补贴的住户进行管理。其关键的变化是把住房援助从住房的供应者转向了需求者。法案还规定地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充， 为低收入家庭与地方住房管理部门提供更多样的选择。从此，房租补贴计划取代正统公共住房计划， 成为美国住房政策的核心保障方式。
（四）政府主导的抵押市场模式
20世纪80年代， 美国由于房地产泡沫破裂而导致的储蓄与贷款协会（简称储贷协会）危机爆发。在解决该危机的过程中， 美国政府主导的抵押市场模式逐渐形成。 抵押市场模式是指通过用住房抵押贷款证券化的办法， 经由法律和政府的政策引导来为普通家庭尤其是中低收入家庭融通住房资金， 让更多的普通家庭通过低利率的贷款或其他补贴方式比较容易地拥有自己的住房。
从效率性方面分析，首先，采用抵押市场模式筹资灵活迅速。只要法律许可，住房金融机构就可在资本市场迅速筹资，其数额、时机、方式可以根据自身需要和市场情况加以灵活调整。其次，银行等金融机构在一级市场发放住房抵押贷款， 在二级市场将贷款打包出售给特殊目的载体， 使得银行资产负债表上的抵押贷款变成现金， 抵押贷款的信贷风险也随之转移到特殊目的载体。利用住房抵押贷款证券化，可以解决一级市场上“存短贷长”的矛盾，控制金融机构的利率风险、流动性风险，稳定其经营收益，实现其管理目标。同时，抵押贷款证券化大大拓宽了资金的筹集方式，有效地防范了信贷风险，有利于住房抵押贷款的发放。
从公平性方面分析， 美国住房与城市发展部 （HUD）为其制定了三大政策目标：（1）为中低收人家庭住宅信贷服务；（2） 为特定地区的住宅信贷服务；（3） 为实现全体居民得到可支付住宅的目标服务，如低收入住宅抵押贷款中，借款人收入等于或低于当地中等收入60%和80%的贷款应占一定的比例。这三大政策的目的，就是让普通居民能够得到其支付得起的住房，从而实现广泛的公平。同时，抵押市场模式采用市场化的风险分担机制， 参与住房抵押贷款证券化的各方，如原始贷款人、证券发行人、信用增强机构、投资者等共同分担风险，这也实现了另一种公平。
政府主导的抵押市场模式这一做法在解决中低收入家庭的住房问题上发挥了重要作用，1994～2006年， 美国住房自有率从64%上升到69%， 超过900万户家庭拥有了自己的房屋。 不过要注意的是，这个金融体制虽然在一定时期内提高了低收入者的住房自有率，但由于其支付能力不足，为2007年的次贷危机爆发埋下了巨大的隐患。
通过美国的公共住房保障经历非常复杂的变迁过程可以发现其总体原则和趋势则是： 一般情况下，政府不直接提供保障住房，而是通过服务购买的方式让私人企业来建造，并利用发达的金融工具，把低收入者推向市场， 让市场解决低收入者的住房问题，逐渐实现效率和公平目标的提高。就我国目前来说，房地产市场发展尚未成熟，国土资源较为紧张，城市化水平迅速提升，城市中低收入家庭较多，我国必须从国情出发，选择适合的住房保障运作模式。
二、 我国城镇住房保障方式的效率性和公平性分析
我国在1998年前长期实施住房实物分配制度，给政府和企业造成了极大的压力， 但没有实现在效率和公平方面的目标。 所以1998年后我国实行分类住房供应体系，建立了以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度（《中国的社会保障状况和政策》白皮书，2004）。下面同样按照效率和公平两个主要标准对我国的主要住房保障制度进行分析与比较。
（一）经济适用房
经济适用房是指列入国家计划， 由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造， 以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。 它是具有社会保障性质的商品住宅。 政府推出经济适用房的初衷是为了帮助中低收入家庭解决住房问题。 但是经过10余年的发展，经济适用房没有发挥预想中的作用，现实情况中经济适用房的种种弊端日益突出。
经济适用房所具有的保障性与商品性的双重属性， 使其摇摆于商品房和社会保障性低收入住宅之间，定位模糊，这使经济适用房从理论到实践都行不通（车春鹂、高汝熹，2010），其公平性和效率性都十分低下。
理论上，按麦克唐纳德的市场过滤模型原理，如果一个符合条件的家庭购买了一套经济适用房，在经济条件改善之后，该家庭有了更换住房的需求。此时，若将经济适用房售出，一方面，目前没有一个合适的机制对经济适用房的再出售进行控制， 该家庭购买时享受的优惠将以差价的形式完全获利， 这对于没有享受到经济适用房的人来说显然有失公平；另一方面， 经济适用住房向市场出售后转变为普通商品房，政府虽增加了经济适用房的投资，但社会中经济适用房总数却没有增加， 经济适用房的效率也因此得而复失。
在实际操作过程中， 经济适用房和补贴住房建设计划一样，政府付出了巨大的监督成本，但是效率低下。一方面，经济适用房价格的双轨制人为制造了较大的“寻租空间”，结果是经济适用房销售对象容易错位， 部分不符合要求的家庭分配到了经济适用房，同时经济适用房项目中的“大户型”、“高档化”现象屡见不鲜，严重背离了经济适用房建设的初衷。另一方面，由于利益驱动，1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资一直偏少。 经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年的16.56%的最高值持续下降为2007年的3.3%，完全不能满足数量庞大的中低收入者的需求。
经济适用房制度的根本缺陷在于， 忽视了住房的特殊性， 政府用于经济适用房的补贴没有转化为应有的房屋产权，导致住房保障资源不能循环累积，使我国住房保障体系长期难以建立（钱瑛瑛，2003）。其实，针对这个根本缺陷也不是没有对策可寻，那就是住房共有产权制度。
共有产权住房制度在美、法等国最早出现，主旨是允许购房人根据其支付能力出资购买政府所拥有住房的一定份额（通常在25%～75%）的产权，与政府共同拥有各自比例的住房产权。 购房人对住房协会持有的部分产权支付优惠租金，并可在负担减轻（增重）时逐步申请购买（出售）一定比例的剩余产权（莫智等，2010）。 该政策的保障对象必须符合廉租房要求并且列入地方政府的轮候名单。 通常对这些保障对象还会设置多项保证条款：禁止转租，更不得对外出售；如果出售的话，非营利机构或政府部门有优先回购权；一旦将住房上市，必须一次性补交全部的免息贷款， 且所借25%份额对应的价值为出售当时住房的市场价值。通过这些制度的有效实施，可以实现住房保障资源的循环累积。所以说，它对目前的经济适用房制度欠缺的是一个完善的运行机制。
（二）廉租房
廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能， 向城镇低收入家庭提供的租金相对低廉的保障性住房。廉租房作为中国一项重要的住房制度，建立时间不短，但由于多种因素的制约，发展程度非常有限， 成为当前房地产市场结构性失衡的关键问题之一（巴曙松，2006）。
按照住房和城乡建设部等9部委2007年颁发的《廉租住房保障管理办法》， 廉租住房保障方式主要是指货币补贴（“人头补贴”）和实物配租（“砖头补贴”）。 实物配租是指政府直接进行公共建设或为建设者提供资助，以向低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。 货币补贴是指政府向住房需求者提供补贴以提高低收入家庭的住房支付能力，由其自行承租住房。货币补贴允许符合条件的家庭到市场上自由选择住房， 这和美国的房租补贴计划只对接受补贴的住户进行管理的方式也是一样的，由此产生的效率也大大提高。但是我国的政策一直在货币补贴和实物配租之间摇摆。
其实，“人头补贴”相对“砖头补贴”来说优点非常明显：“砖头补贴”的建设资金负担太重，运营中人力资源耗费巨大，会降低整个住房市场的运行效率；“人头补贴”对住房存量市场有吸纳作用，其效率优于“砖头补贴”。因此一国的住房保障方式在住房短缺不再是主要矛盾时都经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，我国也理应遵循这个规律。
从公平性方面分析， 廉租房制度由于兼有社会救济、保险、福利的综合特征，可以满足低收入群体的居住有其所的需求， 正在成为我国社会保障制度的重要组成部分。长期来看，廉租房不仅有利于抑制房价，还有利于人才的引进与流动。但是，目前我国的廉租房政策对目标人群进行了严格的限定， 只有本地城市户口的才能够申请入住。 而作为城市建设重要力量的、 实质上也是城市人口组成部分的城市农民工，却仍然享受不到这种福利政策。在这种背景下公共租赁住房便应运而生。
（三）公共租赁房
公共租赁住房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式，有针对性地出租给既不符合保障性住房供应条件、 又无权购买经济适用房、更无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房保障模式。可见，公共租赁住房是针对廉租房服务对象太过狭隘而提出的新事物， 公平性是其第一大目标。
公共租赁住房和廉租房的效率性是一样的，如果把这二者统一为廉租房，应该也没什么问题，只是需要根据收入水平的不同， 制定不同的租金标准而已。目前，广东、江苏等省的一些城市已经试点公共租赁房项目， 不过效率方面也出现了一些问题：首先，公共租赁房的保障对象没有统一的标准界定。从我国实际情况出发，推进公共租赁房制度建设，首先是要把中等偏低收入家庭、 特别是常住本地的低收入外来人口纳入公共租赁房体系中来。其次，一些公共租赁房因为配套设施不完善闲置率较高， 这说明只有提供区位合适的租住房屋， 降低承租人的日常社会经济成本， 才能真正把低收入者纳入到公共租赁住房的社会福利中来。
在城市外来人口大潮中， 有大量收入低下的劳动力选择价格低廉、手续方便、管理松散的“城中村”出租屋居住。正如国发委宏观经济研究院（2009）所言， 城中村住房目前已是不折不扣的廉租房。 罗吉（2008）提出以公共租赁住房为导向的“城中村”改造模式，在保障原住民切身利益的基础上，选择公共租赁住房作为“城中村”的改建目标，使之服务于更多的城市低收入者。 这种改造模式既能调动原住民的能动性，保证“城中村”改造顺利进行，又能在减少政府资金政策的集中投入的情况下为社会提供公共租赁住房， 维护和促进现阶段我国城市的良性发展。
简而言之，为了趋利避害，我国住房保障层次供应体系应进行较大调整：住房保障面应该扩大。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步解决城市外生弱势群体，包括农民工和大学毕业生低收入聚居群体的住房问题。 通过公共租赁房的保障方式解决“夹心层”群体的住房问题，经济适用房应实行租售并举的制度安排。 长期来看则如国发委宏观经济研究院（2009）所建议：经济适用房政策是在特定阶段实行的住房政策， 随着经济和社会背景的改变，这种住房政策应该逐步淡出，保障住房的主要形式是廉租房。 所以下文的政策建议主要是针对廉租房和公共租赁房， 或者简称为公共廉租房。
三、完善我国住房保障制度的对策与建议
无论是从政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从社会政策本身要解决的问题来看，中低收入家庭的住房困难问题是社会问题， 而非经济问题。依据初次分配追求效率，再分配追求公平的原则，在市场经济中，城市住房保障制度的作用应主要体现在缩小贫富差距上， 为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。公共廉租房是目前解决城市弱势群体住房问题的最佳选择。然而廉租房制度的推广，既需要政策参与各方观念的改变，还需要金融、财税和户籍管理制度的配套改革。
（一）积极改变住房消费观念
我国还是一个发展中国家， 政府住房扶助的政策对象只能限于城市弱势群体， 城市住房保障政策本身要解决的是城市弱势群体的居住问题。从我国现有的经济发展水平来看， 也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是“保障人人有房住”，而非“人人有住房”。因此，政府和百姓均要转变观念。
政府不应盲目引进一些发达国家的负债消费观念，倡导“花明日钱圆今日住房梦”、“买房比租房划算”的舆论导向，更不该为了拉动经济增长而忽视对房地产行业的调控、 减少中低收入家庭保障住房的建设。世界银行对全球近40个国家的经验研究表明，住房投资在GDP中所占比重当城市化率在50%左右时最高也就达到7%～9%，而我国2009年的城市化率为44.3%，但住房投资在GDP中所占比重近10年几乎每年都在10%以上，相对而言比重值明显偏高。
老百姓也不应一味追求房屋产权和住房自有率。住房自有不应该成为改革的目标，美国住房自有率才不过69%。 而根据国家统计局城镇住户调查数据，我国2005年城镇住房私有化率为88%，2008年则已经提高到90%。
此外， 政府要努力创造鼓励通过租赁解决住房的政策环境， 包括改革房子跟户口直接关联的户籍管理制度，改革地方政府经营城市土地的财税体制。
（二）建立多层次、分阶段的住房保障体系
多层次的住房保障体系， 是主要针对中低收入住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施， 而这些保障对象现在已不仅仅包括有城市户口的中低收入群体，还应包括大量的城市外来人口，如“新生代农民工”和大学毕业生低收入聚居群体。
根据国家统计局2008年城镇住户调查数据，我国城镇家庭住房建筑面积中位数为76平方米， 这说明中小户型数量比例并不小。据相关推算，到2010年末，我国城镇住房总量约为1.8亿套。另据相关调查数据测算，我国“城中村”居民约3000多万户。而城镇家庭总数约为2亿户。因此，如果考虑集体土地上住房数量如“城中村”、小产权房等在内，则2010年末我国城镇住房套数户数比还略高于1，全国层面上不存在住房短缺问题。
当然， 未来五年城镇人口可能平均每年增加1500万左右， 城镇人口的快速增加将带来较大的住房需求，所以应该通过推进新建住房市场、存量房市场和住房租赁市场三级市场的协同发展， 发挥住房市场过滤机制，引导梯级的住房消费模式。为实现保障的公平，避免过度福利化，住房保障应以非产权式保障为主，应通过金融、税收和土地政策鼓励开发企业和机构投资者持有租赁房源， 形成规范化的管理和稳定的租权关系。
（三）强化政府尤其是中央政府在住房保障体系中的主导作用
政府作为一国经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。我国是社会主义国家， 政府在住房保障制度建设和实施过程中应承担主要责任，努力改善居民居住条件，保障和维护广大居民的切身利益。
在公共廉租房制度执行过程中， 中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离（巴曙松、王志峰，2010）。首先，中央政府以全社会的可持续发展为最终目标， 更加关注全社会的住房公平和社会稳定；而地方政府以当地经济发展为直接目标，更关注本地中短期内的发展问题。其次，公共廉租房建设不仅造成当地政府税收的减少，还可能让其他地区“搭便车”。由此看来，中央政府必须承担廉租房的政策和执行，尤其是资金来源的主要责任。
（四）充分发挥住房金融作用
国外经济发达国家非常重视住房金融对住房保障的支持。我国住房金融市场起步较晚，还没有形成较为完善的住房金融市场，因此，我国政府应该扩大住房市场融资渠道，增加住房贷款品种，设立全国性住房贷款基金。
必须说明的是， 美国政府主导的证券化模式尚不适于中国，因为中国住房金融一级市场刚刚起步，资金过剩压力加大， 处于经营模式调整过程中的银行业正在急于发展个人信贷业务； 落后的资本市场和不健全的法律制度体系也不足以支持大规模证券化的开展。事实上，美国次贷危机及国际金融危机爆发后，美国房地产业严重受挫、损失惨重，并危及到全球金融体系。所以，重新认识美国的住房制度，深层次思考住房市场化的利弊， 有助于确定我国推进住房金融的步骤。
（五）尽快建立健全我国住房保障法律体系
发达国家住房保障制度一般是以法律形式存在的，如美国的《住房法》、《住房与城市发展法》。住房保障制度的法律， 为公有住房政策的落实与实施提供了法律上的支持， 对开展住房保障至关重要（李扬，汪利娜，2009）。如廉租住房在实际操作过程中，只有通过法律才能保证实现廉租房与商品房两个系统的封闭， 包括廉租房的实物交易系统封闭以及廉租房金融体系的封闭。 廉租房公共产品的特性要求其与市场保持隔绝，由此保证廉租房的有效建设、公平分配。所以，我国应尽快出台住房保障法律、法规，从立法上规定住房保障的对象、标准、资金来源等。
住房保障制度是每个国家都要长期实行的政策，随着时代的进步和发展，住房保障政策也必然与时俱进。总之，找准政策的着力点，研究能够平衡各方利益的、操作性强的运作机制，提高政策的执行力度，方能真正实现“居者有其所”的目标。
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