加快推进农村土地流转的对策建议
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中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1003-6997（2012）22-0008-02
统筹城乡发展是推动工业化、城镇化、农业现代化“三化”联动的中枢。在统筹城乡发展过程中，土地资源始终是制约“三化”互促互动的关键瓶颈。近年来，在推进工业化、城镇化进程中，由于征地制度改革不深化，补偿机制不健全，征地难、拆迁难、项目落地难的矛盾和问题十分突出；在推进农业现代化进程中，由于农村土地使用制度改革不彻底，农村土地使用权流转不规范，分户分散的土地经营模式，严重影响农业规模化经营、产业化发展。如何依法推进农村土地使用制度改革，促进农村土地使用权规范流转，推动农业向规模化、集约化、产业化经营转变，提高土地资源利用率和产出率，是摆在各级党委、政府及其领导面前一项重大而紧迫的课题。
1 土地流转和适度规模经营基本情况
白银市三县两区有69个乡镇，706个行政村，4 480个村民小组，农业人口134.7万人，农户30.7万户，耕地面积28.73万hm2，人均耕地0.21 hm2。截止目前，已经签订农村土地承包合同29万户，颁发农村土地经营权证29万户，占总农户数的95 %。近年来，白银市把促进土地承包经营权的流转作为推进农业适度规模经营、发展现代农业的重要抓手，把白银区做为土地流转试点区，其他县区分别确定2～5个乡镇为试点，多措并举，积极推进农村土地有序流转，取得了一定的成效。截止目前，全市实现农村土地流转1.10万hm2，其中：转包0.57万hm2，占流转总面积51.5 %；转让0.22万 hm2，占流转总面积20.4 %；入股113.33 hm2，占流转总面积1.02 %；出租0.15万hm2，占流转总面积13.24 %；互换等其他方式0.15万hm2，占流转总面积13.84 %。全市规模经营50～100亩的单位136个，100亩以上的单位65个。规模经营面积2.01万hm2，占农村土地总面积的6.99 %，其中承包户合作经营面积1.42万hm2，承包集体经济耕地面积0.15万hm2，租赁农户耕地经营面积0.44万hm2。
2 土地流转和适度规模经营中存在的问题
2.1 群众观念滞后，流转意愿淡薄
由于农民对土地流转政策法规理解不透，认识不足，害怕流转出土地会影响其承包经营权，部分农户对土地流转心存疑虑，宁愿将土地撂荒或者弃耕，也不放心流转土地。
2.2 土地资源分散，形不成规模效应
白银市农业生产区域性特征明显，灌区和山区差异性大。半干旱、干旱山区面积较大，农业效益低下，农民土地流转愿望强烈，但由于土地以山地、坡地为主，不易整合，一些业主不愿意参与土地流转；沿黄灌区及经济发达区，土地相对集中，但由于人多地少，大多数农户发展设施农业和高效农业，收益较好，农民不愿将土地流转出让。这种两难局面，制约了土地流转的规模化和集约化。
2.3 政策依据不全，容易出现矛盾纠纷
中央对农村土地流转作了“依法、自愿、有偿”的原则规定，但在流转程序、流转手段、流转档案管理等具体操作方面没有实施细则，缺乏规范性和约束力。同时，由于缺少应有中介服务组织，当前土地流转大多是农户自愿、自发进行，土地流转不够规范，容易引发农村各类矛盾。
2.4 扶持力度不够，管理服务机制不健全
各县区政府没有适时出台一些扶持政策，实行一些专项奖励制度。市县区相关部门也没有明确如何为规模经营户提供技术服务和帮助其融资等优惠条件，一些种养大户和农村合作组织参与流转的积极性不高。
2.5 土地经营主体融资困难，流转渠道不畅
土地流转经营户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，很难从金融部门得到贷款，也难从其他途径筹集资金。据对全市一些流转大户的调查，普遍反映缺乏经营资金，经营规模难以扩大。
2.6 农村社会保障跟不上，流转积极性不高
由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，也不愿将土地流转出去。
根据白银市实际情况，为了更好地利用农村闲置或粗放经营土地，积极引导农村土地流转，促进农业规模经营，提高农业组织化和产业化水平，提出如下建议。
3.1 强化宣传示范，确保自愿流转
针对农民对土地流转政策认识不到位问题，加强对土地流转有关政策措施的宣传，让农民知晓土地流转的原则和政策，消除误解，自觉自愿参与土地流转；针对干部在指导土地流转中政策不清问题，加强对干部的教育，坚持“土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益”的原则，引导和鼓励农民以托管、互换、租赁、入股等形式，加快土地流转步伐。针对农民对土地流转等待观望问题，各县区可根据不同类型农业区域产业发展状况，实施不同方式土地流转示范点，通过典型示范，让农民看到土地流转带来的实际利益，转变观念，放心流转。
3.2 搭建服务平台，确保依法流转
借鉴先进地区的经验，按照有关政策法律法规，采取多种方式，建立健全土地流转服务体系。
3.2.1 建立土地流转市场 尽快成立市县区、乡镇农村土地流转市场和农村土地流转服务管理中心，为农村土地有序规范流转搭建良好平台，依法规范农村土地流转行为。
3.2.2 积极扶持和培育农村土地流转中介组织，搭建土地流转信息网络平台，搜集、整理、土地流转信息，为土地流转提供良好信息服务，降低土地流转的成本和风险，提高流转效率。
3.2.3 建立土地流转担保机制 成立农业担保公司，为土地流转行为提供担保服务，把参与土地规模经营的种养大户、龙头企业、农民专业合作社等经营主体纳入服务范畴，解决季节性、临时性所需生产经营资金，减轻土地流转经营风险。