征地拆迁资金审计应关注的问题
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近年来,随着我国城镇化、工业化水平的加快,大量农村集体土地被征用,但由于制度上、监管上的缺位,土地征迁中的矛盾日益突出,成为当前迫切需要解决的一个经济问题和关乎社会稳定和改革发展大局的社会问题。2010年5月,国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,要求“加强对征地实施过程的监管,确保征地补偿费用及时足额支付到位,防止出现拖欠、截留、挪用等问题”。如何监督征地拆迁环节的合法性,保证国家的土地政策、折迁政策的有效执行;如何监督资金的管理、使用情况,切实保障农民的根本利益,遏制征迁环节的腐败,发挥审计的“免疫系统”作用,为政府工作保驾护航,是审计机关值得关注的问题。笔者在实践中,通过审计五个方面对征地拆迁资金的管理和使用中易存在的问题进行了探讨。
一、征地拆迁的用地审批方面
我国人均土地面积少,土地资源非常稀缺,《中华人民共和国土地法管理法》明确规定建设项目的用地应当依法经过批准。国家对建设项目的用地审批也很严格,但在审计机关在实践中发现,未经审批占用土地和违规多征土地的情况还较普遍,如:审计署2007年调查34条高等级公路中发现,15个项目违规多征土地达10.29万亩。在具体征迁工作中,由于具体执行征迁的是一般的乡镇政府,而土地的审报是建设项目单位向国土部门申报,往往造成征用和审报审批相脱节,未批先征、边征边批的现象屡见不鲜。同时,为了多批土地,出现有的将建设项目拆分审批,有的将耕地上报为一般用地、擅自变更土地用途等情况。
二、征地拆迁程序的合法性方面
根据《中华人民共和国土地法实施条例》规定,征地征迁应当进行征用土地公告和征地补偿、安置方案公告。这三个公告是群众了解政策的重要途径、维护自身合法权益的重要措施。征地补偿和安置工作的公开透明也可以有效防止专拆迁资金被挤占,冒领等行为的发生。审计中必须关注在拆迁过程中有无按规定、按程序向群众公告,以及公告的时间是否合法,内容是否全面等。
三、审计补偿标准的制定方面
审计的补偿标准的制定直接关系着农民群众的切身利益,低价征用土地会使农民蒙受巨大损失,引起农民的不满,政府的公信力也会受到影响。现行政策规定,征地补偿费用分为土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费。补偿标准是由地方政府制定,任何建设单位和其他单位不得自行定制标准,标准的制定要确保征地农民的生活水平不得因征地而下降。审计中要通过审查具体的征迁合同,关注具体执行时有无按相关的标准执行,有无擅自降低标准,有无在可比性的地块补偿标准差异较大,出现补偿的不公平现象。
四、征迁资金的管理、使用方面
根据现行的操作方式和管理模式,征地资金主要是由建设单位筹集交由地方政府的具体拆迁机构来具体实施,市、县、乡镇层层截留,具体实施拆迁的部门,作为拆迁临时机构,规章相对不全,且这项资金相对独立,容易疏于监督管理。由于资金管理不严,拆迁专项资金被挤占挪用、违规出借的现象严重。我们在审计中发现,某乡镇政府用征地拆迁资金列支政府办公楼,同时还违规将拆迁补偿款借给企业使土地补偿款面临坏账的风险。《中华人民共和国土地管理法》规定,土地补偿款的所有权在村集体组织,村集体经济组织是征地补偿款管理的最后一环,但审计中发现,部分村财务人员素质低,财务管理混乱,征地补偿费未纳入村集体财务统一管理,有的未实行专户管理、专账核算;有的征地补偿费未能按比例足额发放给农民;土地补偿费村集体留成部分使用不公开,村干部侵占挪用、大吃大喝、贪污私分等“村官腐败”现象时有发生。
五、失地农民的保障方面
失地农民的保障主要是失地农民的就业、医疗、养老等,一旦土地被征用,农民就失去了基本生存的生活底线,务农无地、就业无岗、社保无份,生活在城市边缘,成为新的城市弱势群体。近些年由于农民就业难、生活无保障造成的社会矛盾日益凸现,审计中要注意关注当地政府部门有无按政策规定,将失地农民纳入社会保障体系,采取“个人出一点,集体补一点、政府缴一点”的方式,政府从土地出让金中支出的部分直接进入社会统筹账户,村集体在村提留的土地补偿款中支出,农民个人支出部分从补偿费中直接扣缴,同时审查政府有无针对失地农民进行就业教育和技能培训,确保失地农民无后顾之忧。
审计认为,要解决当前征地过程中的混乱,让国家的土地等政策得到认真贯彻、让失地农民的权益得到切实保障,需要在土地制度、财政制度、社保制度等方面进行改革。改革的主要内容就是要更大程度的提高农民对土地的权利,尽可能地让企业直接与农民谈判,政府进行间接调控,从而减少地方政府低价征收高价买卖土地损害农民利益的行为;要让企业支付的征地补偿款直接发放到农民手中,尽可能减少发放环节。同时在监管上要加大对征地补偿专项资金审计监督,在审计中以土地补偿款的资金管理和使用为主线,同时对征地建设项目、征地程序、征地补偿标准的合法性以及失地农民的保障问题进行全方位的监督,从而从各个环节维护群众的利益,实现“民本审计”。最后加大审计公告力度,进一步发挥社会监督和舆论监督的作用,保证征地拆迁政策公开、征地补偿资金的使用透明。