基于统筹城乡下的唐河县域村镇体系规划探讨

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摘要：以河南省唐河县县域村镇体系规划为例，探讨了在县域村镇体系规划编制中，基于统筹城乡的思想对于规划的意义，主要对规划中的需要统筹的内容及问题进行讨论，并对规划实施存在的问题进行了思考。

关键词：村镇体系；唐河；统筹城乡；规划；土地利用

Abstract: the TangHeXian county town planning system in henan province as an example, the paper discusses the county town of system planning, based on the thought of urban and rural areas as a whole for the significance of planning, mainly to the planning of the content and the need to plan as a whole are discussed, planning to implement the existing problem of thinking.

Keywords: town systems; TangHe; Urban and rural areas as a whole; Planning; Land use

中图分类号：U412.1+4文献标识码：A 文章编号：

乡镇村庄与城市之间，在社会经济、历史文化、人口结构、物质产业构成、价值观念等方面都存在着很大的差异，这些差异决定了其生活条件及聚落形态的差异，但长期的城乡二元发展政策，造成了城乡发展的不平衡，最基本的也就是乡村与城市的发展不平衡，使得在设施建设、基础教育、医疗卫生等都与城市有很大差距，通过统筹城乡发展来解决或者缩小这些差距，成了一条必走的道路；而且随着经济社会的发展，我国目前已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入到加快改造传统农业，破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，这也为统筹城乡发展创造了条件。

县域村镇体系规划，是在新农村建设或者说新型农村社区建设活动快速发展后较为受关注的一项规划，基于统筹城乡的角度去认识和编制县域村镇体系规划，有利于突破城乡二元结构，改变城市规划中“重城轻乡”的缺陷，促进城乡之间生产要素的合理流动，有利于设施的合理布局。本文主要结合《唐河县县域村镇体系规划》的编制以及实施后问题存在，基于统筹城乡发展的思路，对县域村镇体系规划及实施进行了探讨思考。

1. 规划项目概况

1.1区位特征

唐河县位于河南省的南部，鄂豫两省交界处，属河南省辖扩权县，地处“南（阳）襄（阳）凹陷”与桐柏山的过渡地带，地势东高西低，海拔高度72.8－660米。县域内东南部为桐柏山余脉形成的浅山丘陵区，占全县面积的15.3%；其余为缓倾斜平原和冲积河谷带状平原，分别占32.5%和52.2%。全县总土地面积为2512平方公里，其中农用地面积为19.55万公顷，占土地总面积的78.9％。宁西铁路和沪陕高速，横贯东西，G312、S335、S239、S240和县乡道，以县城为中心呈放射状分布。

1.2社会经济发展

截至2008年，辖2个街道、12个建制镇、7个乡，共有20个居委会，490个行政村，2854个自然村（调查数，年鉴统计数为3006个），41.9万户，132.5万人。县域经济已初步形成了以农业特色产业为基础、工业为主体、第三产业良性互动的格局；旅游及林业资源主要分布在县域的东南部，工矿资源分布在县域的南部和东部，工业企业主要集中在县城。2008年全县的三次产业比例为31.5：48.2：20.3。在矿产资源中，主要以石油、铜镍、石灰石为主，其中石油开采量占河南油田三分之一，但仅仅是石油开采，加工却要运输到湖北荆门；铜镍矿储量全国第二，但没有大规模开采，总体来看，唐河县矿产资源的开发利用受国家的政策或者其它方面的限制因素明显，并没有在县域经济中发挥出其应有的作用，因此在县域经济发展中，主要还是民营企业的发展，以及农业经济的发展。

1.3县域镇村分布特征

不同的地貌、资源的禀赋情况直接影响着城镇的规模、村庄的的大小及分布密度，孕育不同的村庄空间布局形态。纵观全县，现状乡镇村庄分布有呈现出如下5个特点：一是镇村人口分布相对集中，村庄人口规模较大，平均自然村人口400人，人口规模主要集中在300―1000人之间；二是村庄空间分布村庄与自然环境和社会经济环境密切相关，整体上平原地区村庄分布密但均衡，浅山丘陵地区分布相对稀疏，几条重要公路沿线是村庄分布的密集区域；三是村庄布局较为零乱，各类设施不易配套建设，基础设施建设同城镇相比有很大差距，村民生活很不方便；四是职能单一，多为传统农业型村庄，发展动力不足，村民外出务工比例大，造成很多“空心村”现象；五是城镇规模小，产业基础薄弱，发展带动弱，无法大规模转移农村剩余劳动力。

2．对县域村镇体系规划的认识

2.1县域村镇体系规划的地位及作用

县域村镇体系规划是政府调控县域村镇空间资源、指导村镇发展和建设，促进城乡经济、社会和环境协调发展的重要手段，是统筹城乡发展、统筹城乡建设的基础。由此可见，县域村镇体系规划在规划体系中起着承上启下、宏观调控的作用，一方面需承接上一层次规划的要求，并对其进行深化和落实；另一方面有效地指导下一层次规划的编制，为镇、乡和村庄规划提供编制依据，为设施的配置及资源的利用与保护起着统筹的作用。

2.2 编制思路

基于统筹城乡发展的思路去认识县域村镇体系规划，必须明确统筹城乡的内容。由于县域村镇体系规划以全县城乡作为规划范围，可以有效地实现城乡全覆盖，针对县域的生产力布局，合理制定“空间管制”规则，针对特定区域和城镇，提出目标导向及实现途径，对县域人口及生产力的布局做出统筹布局。

坚持统筹城乡的思路谋划发展，需要科学合理的规划去调控、优化、引导县域镇村、产业和各类设施结构及其空间布局，培育非农产业集群发展，引导农村富余劳动力转移到城镇就业落户，推进乡村建设和服务三农，推进农村地区全面发展，促进城镇化和县域经济社会可持续发展。

3．统筹内容

县域村镇体系规划的内容很多，那么基于统筹城乡方面，主要是建立起统筹的思想体系，以生产力布局为导向，引导人口在空间的集聚。具体主要体现在统筹城乡社会经济发展和产业布局，统筹空间发展，统筹城乡人口发展，统筹资源配置，统筹城乡基础设施及公共服务设施建设配置，统筹城乡生态建设和环境保护，统筹镇村居民点体系的规划建设等七个方面的内容，基于这些内容，对全县的镇村布局作出规划。

3.1统筹城乡社会经济发展和产业布局

统筹经济发展与产业布局，在调查现状经济与产业发展及分布的基础上，重视和国民经济与社会发展规划的衔接与协调，在区域发展战略目标、产业布局、现代化建设标准等方面保持一致，以及围绕目标而确定发展原则。

首先应明确全县主导产业门类，发展方向和重点，对工农业的发展提出思路及布局，一方面为人口的集聚提业支撑或者说就业支撑，另一方面又可根据人口集聚调整产业布局：其次，通过改造传统农业向优质化、规模化、区域化、科技化等方面发展，提升农村发展；再者，依托优势资源发展关联产业，按照做大产业、做强企业和做优产品的思路，以发展民营工业作为突破口，以资源加工，劳动密集型工业为支撑的县域工业发展模式，围绕农工业的发展以及人口的集聚形态，发展第三产业，从而为人口转移提供支撑。

3.2统筹空间发展

统筹空间发展，主要是统筹城乡建设用地的使用。在贯穿集约节约利用土地的原则下，利用市场与政府双重手段，转变就城镇发展城镇、就农村发展农村的城乡脱离发展思路，明确县域发展重点及载体。就唐河来说，通过村庄整合以后，可以节约出来近7000公顷的土地，这些土地不仅能成为农村产业化发展的载体，而且也可以为耕地保护、城市发展做出巨大的贡献，但是在保障农民利益的同时，制定相关政策并建立农村集体建设用地流转的市场体系和流转制度是统筹城乡空间发展的重要手段。

在突出以县城、产业集聚区、特色园区、重点镇为发展引擎，保证其发展空间，吸引人口的合理流动。对村庄，通过合理的布点，扶持，配套、引导其发展，并提出农村人口向这些点集中的政策。走一条以城镇发展引领工业现代化，农业现代化的发展之路。全县产业空间发展布局形成“一主一副四区”： “一主”，中心城区；“一副”，叶山集聚区；“四区”， 县城核心经济区，西部粮棉经济区，南部综合经济区，东部经济区；同时对全县的工业发展项目，明确分类，集中到产业集聚区或者特色园区发展；对农业用地，通过人口的合理流动变迁，实现规模集中经营；对空间的利用，提出相应的导则及管制要求。在统筹空间发展方面，体现出“三集中”：引导人口向城镇及规划的居民点集中，引导非常生产向城镇、园区集中，引导农业土地向规模利用集中。

3.3统筹城乡人口发展

统筹城乡人口发展，提出总人口的发展目标和城镇化水平的发展目标，提出实现这些目标的发展途径。首先就是要构筑合理的等级体系，按照中心城市、小城镇、中心村、基层村等几个层次的布局，分别确立产业优先开发区重点、特色优势产业发展区、粮棉主产区、重点生态功能区等，将人口按照重点集聚区、相对集中区、人口优化区、人口控制增长区进行分类疏导。其次就是加快建立统一的养老、失业和医疗保险制度；再者就是适时调整乡镇行政区划，规划建议唐河县规划期内乡镇行政区划调整方案是“一城十六镇”的格局。

3.4统筹资源配置及开发利用

统筹城乡资源配置，要通过发挥政府在统筹城乡资源配置中的调控引导作用，发挥市场配置的基础性作用，强化城镇在配置方面的辐射带动作用，重视企业在资源配置方面的吸纳作用，配置城乡各种生产要素，使城乡生产要素资源顺畅流动、优化组合、高效利用，引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间合理流动，营造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境。

在村镇体系规划中，以县产业集聚区为聚核，乡镇专业园区为补充，工业企业必须向园区集中；打破城乡市场体制条块分割的状况，建立城乡统一的市场网络，建设一批功能强大、辐射面广的农产品专业批发市场，促进农业产业化经营。

在统筹资源开发利用方面，主要围绕土地资源、水资源、矿产资源、旅游资源、历史文化资源几个方面进行考虑。对于土地资源，要明确各类土地的利用目标及分布，提出相应的措施对策，在配置及开发利用机制上，提高土地利用集约化水平，协调好基本农田、城乡建设、基础设施建设等用地的关系，增强土地管理和增量需求的公开性和透明度，促进迁村并点规划的实施。对于水资源，保护、开发、利用相结合，统筹合理分配区域水资源，协调生产与生活、工业与农业用水关系，促进资源与经济社会协调发展，治理水污染，制定用水标准，降低用水指标等。对于矿产资源，关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿采加工企业，坚持矿产资源开发利用与生态环境保护并重，预防为主、防治结合的方针，坚持“谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁破坏谁恢复”的原则，建立矿山生态环境监测网络体系，做好生态矿业示范区建设，并分别对新建矿和现有矿提出相应的要求。针对旅游和历史文化资源，贯穿以保护为重的原则去合理利用，让这些资源在城乡统筹建设中发挥重要作用。

3.5统筹城乡基础设施建设、公共服务设施建设

基础设施落后，是制约广大农村发展的“瓶颈”，打破这一“瓶颈”，必须在财政、金融、产业政策等方面更多地优先考虑农村和社会发展的需要，用足用活国家各项政策，把资金投入到农村基础设施和公共事业上，加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，促进城镇基础设施向农村延伸。统筹城乡基础设施建设，在交通方面要实现县域的公路网规划覆盖，明确交通场站的布局及等级；给水方面，要明确不同地域的给水方式，实现设施共享共建，明确水资源的保护范围；对污水的防治，采用分区划片的方式，合理布局污水处理设施及主要官网的布局；对电力，明确10KV以上线路的分布及变配电站的容量、分布等。此外还要考虑燃料结构、通讯等方面的内容。

统筹社会事业发展，关键在坚持以人文本，实现公共服务设施的均等化布局，重点加快乡村两级的教育、卫生、文化事业。加快教育资源整合，不断提高农村基础教育办学质量，同时加大职业教育，岗前培训等继续教育，提高农民科技文化和就业能力。

3.6统筹城乡生态建设和环境保护

统筹城乡生态建设和环境保护，要突出“控、防、管”三个方面。首先就是“控”，控制工业生产的污染下乡，对工业生产集中控制在园区内，避免到处开花式建设，造成污染下乡；控制化肥、农药等使用污染，避免进入农村饮用水系统，威胁饮水安全，控制养殖污染。“防”，建立空间管制，明确空间管制分区，限制产业进入，提高森林覆盖率。“管”，建立城乡生态环境建设与保护问责机制，投资机制，生态补偿机制，统筹城乡建设项目环境管理。

3.7统筹镇村居民点体系的规划建设

统筹镇村居民点体系的规划建设，主要就是在前面统筹内容的基础上，对县域的镇村进行整合，实施迁村并点，建立镇村体系。根据唐河农村产业发展特征，从村庄发展动力的角度，可以把唐河村庄划分为6种职能类型，分别为特色农业型、养殖型、传统种植型、商贸型、工业型、旅游型等。在布点上，主要考虑到基础设施的配置，空间资源的可利用度、灾害防治、村庄发展动力等方面进行选址，分为城镇依托型，保留型整治型、迁村并点型、新建型几类。对每种类型的村庄提出相对应的发展策略。经过选址及布点，全县在规划期末形成93个中心村，732个基层村。

4．规划反思

统筹城乡的内容很多，在不同的层面有不同的内容表述，基于上文的统筹分析指导，结合其他相关内容，完成了《唐河县县域村镇体系规划（2009―2030）》。在该规划的指导下，目前唐河县政府已经组织完成了全县的乡镇及93个中心村的规划编制及技术评审工作，应该说规划也达到了预期的目标，但也存在许多一些问题，值得我们去思考，虽然有些问题不是规划这个层面所能解决的，但对于规划的修编以及对下位规划的指导方面，具有借鉴的意义。

4.1谁去主导统筹城乡

统筹城乡规划没有统一的模式，虽然国家进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，但各地情况都不一样，都脱离不了当地的经济发展水平，脱离不了群众的实际需要，在农业经济占很大比重的唐河县来说，“三农”问题尤为突出，当前还面临着粮食生产与城镇发展的问题，谁去主导统筹城乡，看来单靠地方政府是无力去实现这个的，需要从国家层面、从区域的角度去统筹考虑，剩余的劳动力不能只靠外出务工去解决就业，需要从宏观政策方面去制定，打破城乡限制、地域限制，让农民切实平等地享受改革开放带来的成果。

4.2如何建立统筹城乡的长效机制

应该说，规划从技术层面解决了土地资源的集约利用，为土地资源空间调配和城乡空间管理提供支撑，但要改变城乡二元之现状，建立和完善城乡统筹发展的政策机制，保障城乡平等发展、城乡共同繁荣，实现城乡和谐协调，建立起长效管理机制是实现城乡统筹发展的重要保障。

4.3如何确定统筹城乡的途径

用我们的城市和工业发展引领我们的农村和农业的发展，用积累起来的财富支持农村和农业的发展，这里面的主导权和重点是城市和工业，也是统筹城乡的着力点，在这里面，我们的政府承担着最重要的责任，一方面在经济上支持“三农”发展，另一方面要改变废除城乡发展、区域发展歧视性政策，还有就是制定什么样的政策、建立什么样的制度才能引导我们的城市、我们的企业去主动的支持农村的发展、支持新农村的建设。

5、结语

从唐河县县域村镇体系的编制及实施情况看，基于城乡统筹的角度去认识、编制的县域村镇体系规划规划是实现城乡协调发展的战略平台，促进了城乡协调发展，优化了城乡空间布局，推动了城乡公共资源合理化配置，促进了对资源的保护和利用，对乡镇、村的规划编制加强了指导，但也必须认识到，县域村镇体系规划目前的实施机制并没有确立，许多工作还是在摸索中，缺少相应的法规及标准体系，规划实施及管理机制还需要加强等一系列的问题。

参考文献：

[1] 《唐河县县域村镇体系规划（2009―2030）》[Z]

[2] 杨树佳•现阶段“两规” 的矛盾分析、协调对策与实证研究[M] 城市规划学刊.2006.05

[3] 李昕等•东北地区县域村镇体系规划的思考[J] 低温建筑技.2011.35-48

作者简介：

乔自成（1974-），男，国家注册规划师，国家注册咨询（投资）师，主要从事城乡发展研究、城乡规划设计及工程咨询工作。