煤炭变局 16期

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安德鲁·斯彼得

一项禁止进口低质煤的新规，能否给中国煤炭行业带来转机？

为了限制能源消费增长，减轻环境污染，中国即将出台一项法令。在法令中将明确规定禁止进口低质煤炭，并提高国产煤的质量标准。这一法令能否最终颁布实施，将取决于煤炭和电力公司对政策制定者的影响力，以及政府继续推行清洁能源政策的决心。

众所周知，中国拥有大量廉价的煤炭资源。这固然是好事，在过去三十年中也的确推动了国民经济的快速增长。但反过来，它也可被视为一重诅咒：不仅煤炭的开采对中国土壤、水和空气造成严重污染，而且低廉的煤价，也在客观上助长了浪费行为，这在产业链的各个环节随处可见。

2004年，中国政府曾提出一项计划，预计在2005至2010年间，将该国能耗强度降低20%。目前来看，这·目标已基本实现。但其实现的路径，却主要是通过行政手段，即强制能源密集型产业提高能源效率。

在“十二五规划”中，政府又提出能源领域的三大目标：一是在2010至2015年间，将单位GDP的能耗降低16%；二是将非化石能源在能源供给中的比例从8.6%提升至11.4%；三是到2020年，单位GDP的碳排放强度在2005年基础上降低40%至45%。虽然这些目标看上去雄心勃勃，但却没有对能源消费总量和碳排放总量设定明确的上限。

当然，中国政府在过去三年也曾出台一系列措施，旨在减少煤炭在能源消费总量中的比例，并降低污染。比如2012年初，政府曾设定一个能源消费的上限，即到2015年消费总量不得超过41亿吨标煤。

2013年1月，政府又将这一上限下调至40亿吨。但事实上，2012年中国的一次能源消费量就已达到36.2亿吨煤当量。这意味着，为完成上述目标，从2013到2015年，该国的年均能源需求增长率将不得超过3.5%，而2012年的这一数字为3.9%。

今年五月底，中国国家能源局公布了一项新的法案草案，要求发电厂暂停进口低质燃煤。该草案提出，进口原煤的热量值应至少不低于每千克454大卡（按照可利用热量的净值计算），含硫量不得超过1%，灰分不得高于25%。

在该草案中禁止进口的这种煤炭，通常被称为“褐煤”，约占中国2012年煤炭进口总量的25%。主要来自印度尼西亚。与此同时，该草案还对国产褐煤和发电燃煤提出了新的质量标准要求，但其对国产褐煤的品质要求，则低于进口褐煤标准。

对中国煤炭行业来说，2012年属于多事之秋。一方面国内煤炭产量大面积过剩，导致在供应环节大量积压；而另一方面煤炭进口量却创下历史新高。此次即将出台的进口禁令草案及国内燃煤品质新标准，在一定程度上可被视为对国内煤炭行业的一种保护。它不仅使生产优质煤炭的新建大型煤矿受益，而且一些成本很高的老矿也能从中得到残喘之机。

但几家欢乐几家愁。对中国的发电企业和印尼的小型煤矿来说，这项禁令就不那么让人乐于接受了。尤其后者，将受到巨大冲击。因为他们无法再将品质过低的褐煤与优质煤混合销售，这种方式已无法达到中国新的进口标准。如果中国仍保持目前的煤炭进口规模，预计印度尼西亚、澳大利亚和南非的大型煤矿将成为获利赢家。

截至目前，这项禁令还未正式颁布。但即使正式颁布，也还将面临两方面的不确定性。首先，中国沿海地区的非法走私在应对能源进出口禁令上早已轻车熟路，因此政府能把这一禁令贯彻到何种程度，尚有待证实。其次，即便进口管制成功实施，其效果会不会仅止于保护国内煤炭厂商的利益？政府降低煤炭消费总量和提高燃煤品质的目标能否实现？

在过去，由于煤炭品质数据的不可靠，及单一行政手段的低效率，造成很多与此类似的短期政策无法取得理想效果。因此，如果政府想在控制能源消费、减轻污染方面达成目标，还需要采取多方面的行政和经济调控手段。