快速城市化背景下农村集体留用地产权经济学分析
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提要 快速的城市化和工业化过程中，农村集体土地产权权益设定以及权益实现关系到农村集体的长远发展，留用地制度不仅体现了国家对集体土地所有权的尊重，也体现了在土地开发过程中政府对征地制度的修正，对农村集体土地发展权的重视，留用地制度在一定程度上体现了农村集体对集体土地发展权的占有和实现。
关键词：城市化；留用地；入市流转；权益保障
中图分类号：F127文献标识码：A
一、引言
我国实行土地国家所有和集体所有的土地管理制度，从名义上看两种所有权相互对等，但实际上集体土地所有权其实是一种被虚置和弱化的土地所有权，国家通过征地制度和规划调控公权力，将用途变更引致的土地增值收益牢牢把握在政府手中。但是，在征地制度框架下，国家允许返还被征地单位一定数量的土地作为征地返还地使用，其土地性质为集体所有，用途为工商发展用地（基本为工业和商业办公），年期为无限期，入市流转无需缴纳地价，集体拥有征地返还地的所有权、使用权、收益权、占有权和处分权。留用地的数量以及其产权权利内涵直接决定了在高度城市化地区，快速城市化、工业化背景下，农村集体可以获得的权益以及权益相对应实现的经济利益，是一项最基本的涉及集体土地的产权制度安排。
二、基本概念及内涵扩展
（一）基本概念。征地返还制度是国家早有政策要求、但基本上只在广东省得到重视并普遍执行的制度。早在1993年，在广东省政府出台的《广东省征地管理规定》（粤府［1993］94号）文就明确规定，国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的10%留出土地。之后，征地返还地的比例被逐步提高。2005年省国土资源厅出台的《关于开展征地改革有关问题的通知》（粤国土资发［2005］51号）将征地返还用地的比例提高到10%～15%；2007年3月，省政府出台的《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办［2007］29号）再次强调，应按不少于征地面积的10%的标准安排留用地。可见，留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地集体经济组织用于发展生产的建设用地；从广东省的大范围上来讲留用地和征地返还地的内涵是一致的。
（二）内涵扩展。在快速城市化过程中，深圳分别在1993年和2004年市政府通过特区内统征和宝安龙岗两区城市化转地工作，实现了全市域土地的全部国有，成为了全国第一个没有农村建制的城市，但农村集体土地的利用现状、方式和形态都将在很长一段时间内存在，也就是说，土地的二元化特征并没有根本消除，反而因为城市化的不彻底，遗留了大量的城市化征、转地历史遗留问题。基于深圳高度城市化的背景，留用地的内涵因部分土地管理政策设计而有所扩展，但与广东省所规定的留用地的政策初衷一致。首先，深圳市作为广东省政府的管辖城市，执行广东省征地返还地制度，构成留用地的来源之一，但由于受项目征地数量的多少以及土地安置和经济补偿的相互替代作用，征地返还地的比例在深圳各社区的数量分布不均衡；其次，深圳在实现土地所有权转换的过程中，分别出台了《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号），规定按照一定标准划定非农建设用地给原农村集体经济组织继受单位。具体标准为，截至城市化村建制转变之日的户籍数和人口数，按照100平方米/人划定工商用地；户均100平方米划定居住用地，建筑面积不超过480平方米；户均200平方米划定道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地。居住用地、工商用地和公共设施用地的综合构成留用地的来源之二。但值得注意的是，由于国家对宅基地和农村公共基础设施用地流转的限制，对于原农村集体土地权益的实现基本体现在征地返还地和非农建设用地工商用地两方面。此外，深圳市政府并没有对留用地的土地用途做特殊限制，土地用途从工业和商业用地扩展为工业、商业以及商品房开发。可见，基于深圳快速城市化和全市域土地国有化的背景，深圳的留用地概念内涵被扩展为征地返还用地和非农建设用地，是特定使用权人使用的建设用地。
（一）产权设定。产权经济学认为完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权，完整的产权有利于交易费用的降低以及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解，产权包含所有权、使用权、收益权、转让权等四个方面，其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。从经济功能的角度看，产权并不是一般的物质实体，也不完全是法律意义上的权利界定，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系。它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补偿的规则（科斯等，1994）。
《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办［2009］41号）第二条规定：“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。根据产权经济学的理念以及留用地相关政策规定，留用地作为原农村集体的安置用地，有排他的使用权和收益的独享权，以及自由的转让权，并且随着国家对集体建设用地流转的日益松绑，实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”，留用地产权的完整性更加得以稳定。因此，对于原农村集体经济组织而言，留用地是一种完整的产权。
（二）产权保障。产权能否有效保障，主要在于产权对应的收益是否归产权主体所有，而权益包含现在的权益和未来的权益。在这里，我们不得不重点探讨土地发展权这一概念。土地发展权是指改变土地现状用途和强度等利用方式，进行建设开发的权利，该权利直接关系到城市化土地开发过程中动态的权利归属和利益分配；发展权是一个定量可转让的财产权，是一项目的性、功利性非常强的制度安排。物质形态改变的同时是土地经济价值的变化（一般为增值），土地发展权既可以用土地利用物质形态变化的具体内容来表示，也可以用土地经济价值的变化量（增值量）来表示，这是土地发展权量的规定性。
留用地的制度安排充分体现了政府原农村集体土地权益的保障。首先，在城市化过程中，政府通过留用地安置、货币补偿以及将原村民纳入城市社会保险范围（包括医疗、养老保险等），全面解决原农村集体接受单位及原村民的长远发展问题。其中，非农建设用地的划定保障了原集体和原村民的生产、生活及发展需求，原农村集体获得了非农建设用地工商用地的使用权、收益权和开发权。由于非农建设用地制度设计的合理性，各社区人均非农建设用地指标分布较为平衡，是一项公平、公正的制度安排，切实保障原农村集体的产权权益。其次，从法律意义上而言，政府完全可以通过经济补偿的方式，依托于征地制度，由政府对一级市场垄断，但政府通过留用地的方式让集体合法合理参与土地一级市场的供给，获得利益，这是对土地产权权益现状的保障。再次，为了保证原农村集体经济组织的长远发展，政府要求必须保留30%的留用地自用后，剩余70%的留用地方可进入土地一级市场，并遵循政府的城市规划、土地利用总体规划和年度土地利用计划（农转用实施计划），在这个过程中，集体作为留用地的所有者，实际上和国家土地所有权处于同等地位。需要特别说明的是，30%的自用留用地使用年期为无限期，集体可以根据政府法定规划编制和实施，改变土地用途、容积率和开发强度，收益归集体所有，事实上，政府为有效保障原农村产权权益，对其留用地的规划也会充分照顾，可见，这种做法充分体现了政府对集体留用地未来权益的保障。
（三）产权实现
1、制度构想。产权权益的实现关键在于权益实现的途径是否合法存在和畅通。近年来，加强农村集体建设用地流转，实现与国有土地的“同地、同权、同价”是农村产权制度改革的主要方向。中央重要文件、重大战略课题研究均提出，要加强农村集体建设用地流转管理，规范集体建设用地入市行为，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。《中国土地市场研究报告》中也提到要尽快研究出台《农村集体建设用地管理条例》，进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨、出让和出租使用权，构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度，建立城乡统一的土地市场。虽然从法律层面，集体建设流转并没有被认可，但实际上，中央不仅默认了集体建设用地流转的合理性，而且也在一些成熟的地区进行了有益探索，从2002年开始，国土资源部先后在安徽、江苏和广东等地开展农村建设用地流转试点，为制度的顶层设计打基础。此外，重庆城乡统筹土地制度改革、海南土地制度改革以及深圳等重点城市的土地制度改革内容均涉及到对农村土地权利设置和产权权益内涵的完善，以及集体可以通过招标、拍卖、挂牌以及入股等公开合作的方式流转集体建设用地。
2、地方探索。2005年6月，广东省政府正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确集体建设用地使用权作价入股（出资），以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。这意味着，农村集体非农建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转。这便打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期，被专家学者们誉为“一项探索性立法，开创了全国的先河”。从广东省出台的关于集体建设用地入市流转的政策来看，实际都是肯定了集体建设用地入市流转的合法性，并鼓励在符合条件的情况下予以流转。
深圳所执行的非农建设用地指标划定从数量和产权定性的角度进一步规范了集体建设用地流转，可以说是快速城市化或者全部国有化地区，对原农村土地产权制度有益的积极探索。留用地土地利用规则是产权得以实现的主要途径。早在2001年《深圳市土地交易市场管理规定》（100号令）就规定原农村集体征地返还地可以采取协议方式出让，为原集体留用地的合作开发和转让奠定了基础；紧接着《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2000］94号）第六条第四款规定：“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的，按照建筑面积收取市场地价的10%”。值得注意的是，非农建设用地工商发展用地进入市场的地价标准并没有明确规定，但实际征地返还地和非农建设用地中的工商发展用地，同为原农村集体经济组织的安置用地，其土地权属性质和产权权益基本相同，在实际的执行中，非农工商发展用地合作建房地价收取标准参照征地返还地的地价返还标准执行。
2009年广东省国土厅41号文第十条第二款规定：“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与其他人合作、联营等形式用于经营型项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”也就是说，留用地可以通过公开出让的方式实现产权权益。
值得说明的是，深圳在留用地入市流转缴纳10%的基准地价标准，主要是用于市政基础设施建设费用。此外，根据国家、省市关于建设用地使用的相关规定，农用地、未利用地转为建设用地的，应当缴纳新增建设用地有偿使用费，占用耕地的，应当缴纳耕地开垦费，即农村集体所有土地转为国有建设用地需要支付一定的成本，而这部分成本在城市化的过程中均由市政府进行了支付。同时，考虑到对城市化后土地增值收益的调节，对深圳所采取的留用地入市流转时缴纳10%的基准地价，政府认为是合理的。
四、存在的问题
（一）留用地与违法建筑相互交织。尽管政府要求在城市化的过程中，尽快落实非农建设用地指标的划定工作，但实际上，仍然存在政府应予安排但尚未安排的留用地，也构成了城市化历史遗留的主要问题之一。究其原因，并非政府历年不予落实，而是社区实际使用土地的数量要远远大于政府合法安排的留用地数量，在土地用途、空间分布上，很难将合法与违法用地进行区分，如何将政府尚未落实的留用地与社区的违法建筑的处理结合起来，是政府面临的难题之一。
（二）留用地土地利用效益低下。“出租经济”是原农村集体经济组织土地利用地的主要方式，是社区经济发展的原生状态。由于缺乏政府的产业政策引导和政策扶持，社区自建工业厂房的容积率普遍小于1，空置率在50%左右，受区位影响租金单价保持在6元～10元/平方米，长期处于政府产权和管理的真空状态。“出租经济”的弊端决定了留用地的利用方式在空间上呈现出无序扩张、低效开发等特征，收益空间极为有限，对原农村集体经济组织资本的原始积累极为不利，也不利于社区的长远发展。
（三）指标分级分配导致收益的不完全获取。根据留用地管理政策，非农建设用地指标按照一定的比例在行政社区和自然村之间进行分配，一般一个行政社区包括若干个自然村，行政村有自己的经济发展公司，自然村有自己的经济合作社，虽然有隶属关系，但经济相对独立。行政社区不拥有集体人口，非农建设用地的收益也不作为股民的分红基金，而是用于社区计划生育、道路建设、绿化环卫、社会治安、幼托养老等社会公益事务等在城市化过程中本该由政府支付的社会公共物品提供。自然村股份合作公司也规定留用地收益的70%用于集体成员的分红。两级利益格局的分化，使得股民（原村民）也没有完全享受到本该完全享受的留用地收益。
（四）公开交易规则的不完善导致寻租空间的产生。留用地通过公开方式入市时，政府将开发商和原农村集体经济组织通过捆绑受让方实现土地的出让，由于没有将受让方从程序上加以规范，因此，可能会隐含政府将土地协议出让给开发商的风险。根据土地市场动态监测数据显示，2010年近1/3的居住用地为原农村留用地合作建房入市流转，10%的基准地价的成本，与深圳日益高涨的居住用地楼面地价形成了较大的差异，为开发商营造了利益寻租空间。
五、规范化管理政策建议
（一）产权界定，明晰权益。对社区合法用地的产权权益进行明细和细化是农村土地产权制度演进的方向，产权明晰是利益得以实现的前提。必须对留用地的使用、收益、占有和处分的权益通过规范性文件予以明确，才能真正得以保障原农村集体经济组织的合法产权权益。
（二）公开交易，规范市场。在公开的土地交易上进行出让，是广东省对留用地使用的明确规定。在公开交易市场上的招拍挂，可以有效地避免在合作开发过程中因捆绑受让方（集体和开发商）而导致对开发商产生的寻租空间。在公开交易前，要求原农村集体经济组织就留用地必须进行初始登记，将原农村集体经济组织作为受让方，签订土地使用权出让合同，确认产权后再入市交易。
（三）明确地价，明晰收益。留用地的入市流转过程涉及两个受让方和两种地价。首先，政府和原农村集体经济组织签订土地使用权出入合同后，要求原农村集体经济组织缴纳10%的基准地价，即政府首先将留用地协议出让给原农村集体经济组织；其次，通过招拍挂选择开发商后，招拍挂收益归原农村集体经济组织所有，通过分离受让方，分别明晰政府、原农村集体经济组织和开发商的权益。
（四）规范管理，深化产权。签订土地使用权出让合同后，按照国有建设用地的管理对留用地进行管理规范，包括合同监管、闲置土地的查处、建筑设计要点以及土地的收回、收购等二级市场交易以及存量土地的二次开发等，严格遵守政府的其他规定，不再享有特殊权益。鼓励原农村集体经济组织在政府的政策引导和扶持下，积极进行实业公司投资，将现代企业管理制度运用到原农村集体经济组织股份合作公司的体制上，通过政策扶持，帮助社区经济发展的转型，从而真正实现与城市融为一体。
六、结论
深圳市执行的原农村集体留用地制度是一项体现了集体土地发展权权益的公平合理的制度安排，虽然在土地利用方式和管理上存在数量多少、空间分布不平衡、利用效益低下以及指标分级分配不公平等问题，但并不影响原农村集体经济组织和原村民享有和发展留用地的权益。近年来，政府积极地对原农村集体留用地的各项权益进行明晰、规范市场建设和深化土地产权权益，更加保障了在城市化过程中原农村集体经济组织的产权权益。
（作者单位：深圳市城市规划发展研究中心）
主要参考文献：
[1]万举.转型中的土地产权冲突与融合.经济科学出版社，2010.
[2]深圳市规划国土委.深圳市土地管理政策汇编.2006.
[3]巴泽尔著.费方程、段毅才译.产权的经济学分析［M］.上海三联书店.上海人民出版社，1997.