旅游扶贫开发与贫困地区可持续发展

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我国是世界贫困国家之一，缓解和消除贫困是我国一项长期而重要的历史任务。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》实施以后，特别是最近几年国家关于促进农村经济发展的相关政策实施以后，贫困人口逐年减少，但中国国际旅游扶贫中心的资料表明：截至2007年我国农村绝对贫困人口仍有1，487万，低收入人口2，841万，扶贫任务仍旧十分艰巨。但是，传统的局限于农业生产活动中的扶贫开发方式的效果已不再明显，急需实施新的扶贫方式。旅游开发由于具有强大的发展潜力和社会、经济、环境效益，被认为是开发式扶贫的重要方式，日渐受到各级政府和组织部门的重视。“七五”计划将旅游业正式纳入国民经济和社会发展计划，一批贫穷落后，但拥有较高质量旅游资源的地区得到了国家和地方计划内资金的扶持，开始了有计划的旅游资源开发建设，在旅游扶贫方面取得了重大进展。然而，进入21世纪，旅游扶贫面临着很多新的问题，需要我们对旅游扶贫的目标及贫困地区可持续发展进行新的认识和分析。

一、扶贫与旅游扶贫

扶贫通常有狭义和广义的理解，狭义的扶贫通常指政府和社会通过某些措施，增加具有正常劳动能力的贫困者的就业机会，提高贫困者的劳动生产率，来增加贫困者的可支配收入，以达到缓解贫困的目的。广义的扶贫是指使用包括生产性和分配性的措施，直接或间接地增加所有贫困者的收入。广义的扶贫包括狭义的扶贫和通过各种福利政策或制度增加贫困者的可支配收入两个方面。

旅游扶贫是一种特殊的扶贫方式，近年来越来越受到人们的重视和研究。国内对旅游扶贫的研究中，基本观点认为旅游扶贫是开发贫困地区丰富的旅游资源、兴办旅游经济实体，使旅游业形成区域支柱产业，实现贫困地区居民和财政的脱贫致富，这一观点实际上将旅游扶贫等同于“经济欠发达地区的旅游开发”。然而，两者之间存在着显著的区别。

第一，旅游扶贫是一种开发式扶贫方式。主要指通过开发贫困地区具有吸引力的旅游资源发展旅游业，并且在发展过程中采取政策引导、资金扶持等措施使贫困人口参与旅游发展并从中获利，从而最近实现脱贫致富。扶贫的宗旨是贫困人口的脱贫致富，所以贫困人口如何在旅游发展中获益和增加发展机会是旅游扶贫的核心问题。

第二，旅游扶贫中“扶”的力量在旅游开发中占据重要地位。首先，所谓“扶”主要表现在有关组织将外生性资源，包括物资、资金、技术、信息等稀缺资源传给贫困者，从而促使贫困者有能力参与旅游开发并从中获利。其次，“扶”是指旅游开发过程中，政府部门或其他权力机构通过政策引导、政策倾斜、政策规范等手段协调相关利益主体的活动，特别是规范外部私人投资者的经营活动，保护贫困人口的利益。因此，在旅游扶贫开发中不是仅仅依靠经济运用和市场力量。

第三，“经济欠发达地区的旅游开发”是指在地区经济欠发达这一背景下进行旅游开发。因此，在开发过程中焦点放在招商引资和吸引人才上，而对贫困人口参与发展和受益并未给予充分关注。有的经济欠发达地区为了当地旅游业的顺利开发，但囿于社会经济条件落后的限制，会提供优惠政策引入外地投资，有时甚至会出现过度赋予外地投资者政策、物资、资金等方面的优先权而放弃相当部分的利益分成权利。

第四，在对经济欠发达地区旅游开发的效益进行评估时，主要考虑旅游发展的规模、速度以及对地区整体经济增长的作用。包括旅游收入、旅游创造的就业机会、GDP贡献、外汇赚取、人均收入等，而在旅游扶贫效益的评估中贫困人口在旅游开发中的受益和代价是更为重要的需要优先考虑的内容。

二、旅游扶贫的目标体系

1、旅游扶贫的核心目标是反贫困和消除贫困人口的贫困状态。旅游扶贫从本质上讲是一种扶贫方式，其核心问题是贫困人口如何在旅游发展中获益和增加发展机会。因而，旅游扶贫的核心目标是反贫困和消除贫困人口的贫困状态。由于贫困状态表现多样，因而旅游扶贫过程中这一核心目标的表现形式也是多样的。

首先，反贫困和消除贫困人口的贫困状态最直接的表现是确保增加贫困人口的经济利益，旅游开发可以为开发者和参与者带来经济收入，旅游扶贫的目标是使这些收入能尽可能多地向贫困人口倾斜。例如，扩大贫困人口的就业机会和就业范围、提高工资率、支持贫困人口从事小商业经营、扩大集体收入来源。

其次，贫困人口的利益不仅仅限于经济方面，还包括当地基础设施与环境、文化的建设和保护。实践证明，旅游开发会对地区社会、文化、环境产生各种积极和消极的影响，其中消极影响更多地由贫困人口承担。旅游扶贫的目标是最大化旅游对贫困人口的积极影响，最小化其消极影响，具体表现为避免旅游发展同贫困人口发展争夺自然资源，限制旅游者和旅游经营者的活动，避免歧视贫困人口的情况发生，支持贫困地区的道路、交通、卫生等设施的建设，支持教育事业的发展等。

再次，贫困的根本原因是缺少生存和发展的资产和能力，因而反贫困和消除贫困人口贫困状态最根本的表现形式为增加贫困人口对各种资本的进入性和发展的能力。贫困人口生存和发展所需的资本包括金融资产、物质资本、人力资本、社会资本和自然资本，反贫困首先要提高贫困人口对这些资本的进入能力。

2、旅游扶贫的最终目标是贫困地区可持续发展。旅游扶贫的最终目标为实现贫困地区经济、社会、文化的可持续发展。目前，在我国扶贫实践过程中，特别是以自然资源开发为基础的扶贫开发过程中存在一个比较明显的现象，即以“扶贫”为口号自发地、盲目地进行自然资源的开发，具有较严重的以破坏资源环境换取经济利益的倾向。之所以产生这一问题，主要是由于对扶贫的目标把握不准，简单地认为扶贫的目标为短期内贫困人口收入的增加和脱贫人数的增加。实际上，扶贫的最终目标是脱贫致富并进而实现可持续发展。（图1）

三、旅游扶贫与贫困地区可持续发展

旅游扶贫的核心目标是反贫困和消除贫困人口的贫困状态，最终目标是实现贫困地区的可持续发展。要实现这两个目标，贫困地区的旅游扶贫开发必须在可持续发展的理念下进行并确保贫困人口能获得长期利益。

1、提高贫困人口参与旅游业发展的能力。贫困人口参与旅游业发展的障碍表现为对一系列资产或资源缺乏所有权、使用权和进入能力，提高贫困人口参与旅游业发展的能力主要指改变资源（资产）所有和使用状况，改善贫困人口对资源（资产）的进入能力。例如，由于信贷担保制度，贫困社区和贫困人口很难进入金融机构，获取信贷资本，贫困地区风景区管理机构可以和金融机构建立合作关系，引入小额信贷制度，为当地贫困人口提供抵押担保和诚信担保；另一方面旅游业发展对参与人员的素质有一定的要求，由于贫困地区教育落后，相应地贫困地区居民的文化水平比较低。贫困地区旅游扶贫开发主体可以从旅游收入中划出一部分专项资金，用于支持社区基础教育、职业培训、技术交流、公共教育事业的发展。例如，为社区贫困学生设立奖助学金，为贫困人口举办各种形式的职业培训班和知识讲座。

2、多种扶贫方式相结合。由于贫困表现形式的多元化和贫困原因的复杂化，就旅游谈扶贫往往会忽视贫困产生的原因和贫困的等级。因此，单独的旅游扶贫，效果可能不明显。风景区旅游扶贫开发的关键是以旅游开发为载体和媒介，引入多种扶贫方式联合扶贫。

第一，旅游扶贫与救济式扶贫相结合。贫困地区可以在旅游收入（门票收入、税、费、罚收入、经营收入）中划出一部分资金，作为扶贫专项资金，支持没有机会参与旅游业发展的贫困人口，作为从事其他生产项目的启动资金，或者作为救济金直接发放给当地没有收入能力的“老、弱、病、残”，扩大旅游扶贫的受益面。

第二，旅游扶贫与科教扶贫相结合。科教扶贫是当前较为广泛的一种扶贫方式。贫困地区除了旅游资源丰富以外，还具有丰富的农产品资源。因此，贫困地区可以利用旅游开发产生的地区知名度，吸引专家学者将景区作为科研基地，为当地农业生产、农产品开发和加工培育科技含量。另外，也可以利用旅游宣传，邀请希望工程、青少年基金会等科教扶贫组织来景区游览，为景区教育事业获取资助提供便利条件或充当中介。

3、加强贫困地区资源与环境保护。优美的自然环境和丰富的旅游资源是贫困地区旅游扶贫开发的基础和必要条件。然而，旅游开发也可能对资源环境产生影响和破坏，使旅游扶贫开发失去基础，并最终影响当地居民日常生活。因此，有必要加强对景区及周边地区资源与环境的保护，实现旅游扶贫可持续发展。一方面贫困地区要进行国家相关法规的宣传和教育以增强景区居民的环境保护意识；另一方面旅游开发中还要制定风景区环境保护规划，加强环境管理，同时加强对旅游经营者行为的规范和管理。

（作者单位：扬州职业大学）