我国高速公路管理存在的问题及改进建议

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[摘 要] 高速公路是现代综合交通运输网络的重要组成部分，其发展程度是一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。本文在阐述高速公路收费的理论依据后，重点探讨我国高速公路收费中存在的主要问题，并提出完善我国高速公路收费的政策建议。

[关键词] 高速公路；收费；主要问题；政策建议

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 016

[中图分类号] F542 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2012）24- 0027- 03

1 高速公路收费的理论依据

从财政学的公共产品理论来看，社会产品可分为私人产品和公共产品两大类。私人产品是指由私人部门提供的，用于满足私人个别需要的产品；公共产品是指由公共部门提供的，用于满足社会公共需要的产品。区别社会产品究竟是私人产品还是公共产品有两大标准：非排他性和非竞争性。非排他性是指在其产品的消费中，很难将其他消费者排斥在该产品的消费利益之外；非竞争性是指消费者消费某产品时，并不影响其他消费者从该产品中获得利益，消费者之间不存在利益上的冲突。

根据非排他性和非竞争性程度差异，公共产品又可细分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是兼有非排他性和非竞争性的公共产品，而准公共产品则是两种性质只占其一。对于高速公路而言，虽然在一定意义上具有消费的非排他性，但却不具备取得方式的非竞争性。所以，它是一种具有自然垄断属性的准公共产品，因此，也相应具有有偿使用的特点。高速公路的经济学属性决定其实行收费制度的合理性。

1.1 使用者的公平合理性分析

我国的公路网主要由不收费的一般性公路和收费的高速公路组成。一般性公路具有非竞争性和非排他性，可视为纯公共产品，由政府利用纳税人缴纳的税款（车辆购置税或燃油税）修建，而高速公路造价昂贵，需要由政府出面组织资金，让具有独立法人地位的公司负责经营，由地方政府派出代表或委托相关部门进行监管。

如果高速公路跟一般性公路一样，由政府用纳税人缴纳的税款修建，不收取任何另外的费用，显然高速公路成为公众的首选。因为他既不用付费，又可以获得节约燃油和时间，提高其舒适程度等效用的增加。但与不修建高速公路时比，由政府投资修建高速公路，其高昂的造价使政府不可避免地要增加税收，而税收是具有强制性的，即使不利用到高速公路出行，也承担了税款，造成了税收负担的横向不公平。

1.2 资源配置的社会效率分析

若高速公路不收费，则其变成政府无偿供给的纯公共产品，那样，社会公众就有了非常强烈的愿望和动机增加高速公路的使用次数，由此带来高速公路拥挤，高速公路变成了“低速公路”，出行时间不但没有缩短，反而变得更长，由此带来的出行机会成本也开始增大。因此，要兼顾效率和公平，使公路资源配置达到最优状态，就需要实行高速公路收费制度，通过收费制度形成的价格信号，来优化社会资源配置。

2 我国高速公路收费存在的问题

我国高速公路的发展过程中，收费制度发挥了重要的作用，它从根本上解决了修建高速公路的资金筹集问题，有力地推动了高速公路的迅猛发展，但也存在诸多问题亟需解决。

2.1 政府对高速公路收费管理的目标认识存在偏差，无法兼顾效率和公平

遍及全国的高速公路运输网络承载了沟通南北、人员物资输送的社会发展重任，已成为国民经济正常运转的基本保障。不够合理和完善的收费制度的条件下，“贷款修路，收费还贷”政策必然使债务负担转嫁到使用者身上，使得高速公路收费水平过高，超出社会发展水平和居民承受能力；同时，过高的收费标准无疑会严重打击运输业发展积极性，加大经济运行的成本，最终影响一个地区乃至整个国家的经济健康运行。

高速公路已被我们定性为一种具有自然垄断属性的准公共产品，它首先是一种公共产品而非私人产品，所以即便高速公路为了清偿其在修建时所欠下的债务而采取收费经营的方式，它的主要目的仍然是满足社会公共需要，提供道路运输方面的公益服务，而不是看其能获得多少经济效益，甚至当做地方政府的“摇钱树”。因此要把其公益性摆在其商品性和经营性的前面，在制定收费标准时要充分考虑到地区经济的发展水平和居民的承受能力，这是使收费标准合理化的重要前提。具体收费费率的确定，仅考虑及时偿付贷款等债务负担，是过于狭隘且不合理的，需要相关部门根据实际情况，把高速公路对地区经济发展的保障作用考虑进来，做到效率和公平兼顾，公益性和经营性兼顾。

2.2 现行的收费标准过于混乱，尚未建立一个科学合理的收费体系

目前，我国高速公路收费并没有一个统一的标准，制定标准时一般要考虑以下几方面：工程的投资规模和结构；专业部门对交通量的预测；政府规定的收费年限；市场利率的变化趋势，地区经济的发展水平；道路使用者的受益程度及承受能力等等。但我国高速公路不同地区的平均造价相差悬殊：低的地区每公里公路造价不足千万，高的地区则超过亿元；由于东西部经济发展严重失衡，高速公路的通行状况差距也非常明显；高速公路的投资组成差异很大，政府投资，银行贷款，企业投资在各条高速公路中所占的比例不尽相同，有的甚至还通过国外资本市场进行了融资，有的在建时或建成后做了经营权转让。经营模式各异，导致了目前的收费费率制定方法产生了很多问题：

在经济发展相对落后的西部地区，由于地势环境恶劣，高速公路的平均里程造价往往要高于东部发达地区，导致其收费水平也水涨船高，但当地的居民对收费的承受能力却很低，致使高速公路车流量小，使用效率低，即便采用高收费费率，高速公路的运营也难以维持财务收支平衡。

在经济相对发达的东部地区，虽然高速公路运输网络已逐渐完善，供不同车辆出行的路径选择也很丰富，但现行的收费费率却无法有效发挥价格的杠杆作用，不能有效调节车流在公路网中的流量均衡，造成了部分道路交通压力超出其正常负荷，部分道路却几乎无车通过的尴尬现象。这是因为，对收费敏感率较高的车辆，通常会选择免费道路出行。由于收费费率不合理导致的车流量损失，以及收费的高速公路与免费的普通公路流量失衡已经成为交通部门当下亟待解决的重大问题。

2.3 收费标准偏高，价格缺乏弹性

以小轿车为例，我国的高速公路收费标准最低的0.20元/公里左右，最高的1.00元/公里左右，一般的为0.40～0.60元/公里，这个标准同其他国家比是相当高的。在美国，90%以上的高速公路是免费通行的；在欧洲，其收费标准也是很低的。例如，意大利为折合成人民币0.42元/公里；法国为折合成人民币0.50元/公里，鉴于这些国家的较高的消费物价水平，我国的高速公路收费标准至少要比他们高出了10多倍。高昂的车辆通行费使交通运输业不堪重负，发展受到极大阻碍，同时还造成物价上涨和通货膨胀，使宏观经济的稳定性遭到一定程度的破坏。此外，当前制定的收费标准往往被长年累月地使用，缺乏必要的调整和完善机制，导致高速公路的收费价格弹性不足，无法达到有效调节运输业的供求平衡，优化资源资源配置和公共服务的目的。

2.4 收费管理和服务的水平亟待提高，价格调控方式有待完善

随着我国国民经济日新月异的飞速发展，我国的高速公路已基本达到了遍布全国的网络化水准，但与日渐完备的“硬件”相比，其“软件”——管理和服务仍处于比较初级和落后的阶段：收费设施参差不齐，收费制式和使用的收费设备种类繁杂，车辆类别划分方式不尽相同，收费标准因路段而异。不但使车辆驾驶人员感到烦乱，很难适应。而且由于网络化服务体系远未形成，难以进行大范围的联网管理，推行方便快捷的“一卡通”服务机制；服务人员素质普遍偏低，缺乏专业的服务意识。服务标准没有统一规范化，使得用户在负担变重的同时，却享受不到高效、快捷、安全、经济的优质服务，严重损害了他们的使用积极性，阻碍了高速公路效益的充分发挥。

3 完善我国高速公路收费的政策建议

3.1 完善高速公路收费管理政策，优化经济成本补偿机制

遵循“免费公路为主，收费公路为辅”的指导思想，合理规划和控制高速公路的规模；采取宏观调控补贴的方式，把高速公路收益率高的地区的一部分收费收入补贴给高速公路收益率低的地区，一方面减少了前者等现象的产生，另一方面也缓解了后者入不敷出，收不抵支的运营压力，在某种程度上实现了收费资金的优化配置；政府要加大对西部偏远地区的财政扶持力度，大力发展公路基础设施建设，在加快高速公路网络化进程的同时，也促进了地方经济的发展和外界的联系。

遵循法治化原则，依照相关公路法律法规，加大政府部门对收费高速公路的发展政策、发展模式、发展规模的管理力度，严格控制转让高速公路经营权的行为，督促收费公路经营管理者在回收修建和运营成本的同时，更多地承担服务大众的社会责任。

3.2 改进收费费率的制定方法，建立科学的公路收费价格体系

就目前看来，建立一个全国统一的收费标准既是不现实的，也不可能有效地解决高速公路收费机制所带来的内部经营管理和外部公共服务的问题，应当充分考虑到高速公路收费经营的决定变量和基本目标，通过对投资者、经营者、使用者三类人群的划分，针对不同地区，不同的经济发展程度，不同的投资结构，不同的经营管理方式来建立一个尽可能科学合理规范的价格体系。

在经济水平落后，车流量较低的西部地区，当地政府应制定相关政策，强制性地压低收费标准，避免高速公路“无车通过”的尴尬现象，保证高速公路公共服务功能的实现，如果有高速公路出现偿债无力或经营困难的问题，政府部门要给予一定数量的补贴，确保其正常运营；在经济发达，车流量较高的东部地区，易出现高速公路拥堵的现象，此时需要适当调高收费标准，充分发挥价格杠杆的调节作用；相邻的地区之间在制定各自的高速公路收费标准时要相互参考，避免差距过大，避免出现“车满为患”和“门可罗雀”并存的窘境。对于豪华汽车，由于其车主对收费费率敏感度较低，可考虑适当增加其通行费，既增加收费收入，又抑制奢侈品的过度消费；对于农用车辆或运载乘客的长途汽车，由于其车主大多对收费费率敏感度较高，可考虑给予部分通行费优惠待遇，以免损害农民的福利或将较高的费用转嫁给乘客来承担，有损社会公众的利益。

3.3 降低高速公路建设和运营成本，定期调节收费标准

高速公路作为关系国计民生的重要公益性基础设施，政府对其投入应该是无偿的，对于国家批准的高速公路建设项目，在征地拆迁、砂石材料、水电供应、劳动用工、各类税收等方面应尽量给予优惠政策，以降低建设成本；取消高速公路的额外负担，譬如交警和路政执法等国家公务人员的办公用房、住房、车辆、装备、人员薪金，办案经费等，最大程度地减少经营费用。这样就可以大大地降低收费标准，缩短收费年限。

建立完善的监督管理机制，根据不同时期的运营状况和经济发展情况，定期调节收费标准，使其更加灵活，有效发挥价格杠杆作用；严格控制投资者的收益，防止暴利。意大利政府规定，高速公路的运营公司，其收益率不得超过8%，超过8%的部分必须上缴给国家；制定严密的防范措施，减少高速公路违规收费，超期收费的现象；对已收回全部投资成本并获得的足够合法收益的高速公路，应收回经营权归国家所有。

4 提高收费管理水平和服务质量，使收费管理方式规范化

在地方政府的转移支付支持下，完善收费硬件设施，逐步推广电子不停车收费的先进技术，淘汰人工收费、半自动收费等落后低效的方式，全面实行“一卡通”的跨省市联网收费。加强智能交通引导、信息、协同控制等的应用，让用户在支付不菲的通行费的同时，享受到优质的高速公路收费服务。发生大范围拥堵、春运高峰、公路维修、重大交通事故、雨雪冰雹等恶劣天气等严重影响车辆通行的状况，应主动实施免单放行，保证交通的畅通无阻，提高车辆的通行效率；对于客运公司和货运公司，可向其提供月票或年票等优惠手段，既能减轻用户的费用负担，又能尽快回笼资金，以填补修建时留下的贷款漏洞。

主要参考文献

[1]蔡利，李海东.高速公路收费的理论依据及政策评价[J].中国物价，2006（10）.

[2]刘奕，高咏玲.完善我国高速公路收费管理的对策研究[J].价格理论与实践，2009（5）.