论农民土地权利的法律保护
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摘要：化解农民土地权利面临的危机，需要在物权法范围内界定土地承包权为用益物权，将农村土地所有权人特定化；制定专门的土地征收征用法，列举公共利益范围，面向农民个人加大补偿力度，引入正当程序原则；贯彻村民自治，建立农民权利表达机制，在最基层为农民土地权利保护奠定政治基础；完善农民土地权利的法律救济机制；在基本人权的层面为农民土地权利提供现实的法律保护。
关键词：农民；土地权利；物权法；土地征收补偿；村民自治
我国古代政治家管仲言：“地者，政之本也。”申言之，土地是不可再生的稀缺资源，承担着为生民安身立命，为国家提供政治稳定的政治经济双重互动功能。我国是以九亿农民为最大群体的农业大国，农民稳定则农村稳定，农村稳定则社会稳定。而要使农村、农业和农民稳定，关键在于农村土地关系的稳定。是谓“土安则民安，民安则国安。”然而现实情况却是，农村土地关系并不稳定，农民土地权利面临严重的危机
一、农民土地权利的物权保护
农村土地制度是集体所有制与市场经济在法律层面的展开。集体所有制是我国的根本经济制度，市场经济是我国实现经济腾飞的必由之路。为此，农民土地权利保护的制度设计必须置于集体所有制与市场经济的总体框架之下。
集体所有制财产进入市场，就要按照产权标准重新实现资源配置。物权法是市场经济下对产权关系的法律表达。探寻集体所有制与市场经济结合的现实路径，就须将市场体制下农民对集体所有制财产（主要是土地）的权利以物权法规范重新予以界定，并在此界定过程中，克服计划经济时代建立的集体所有制与改革开放后建立的市场经济存在的内在磨擦。
1.明确界定农民土地承包经营的权利性质为用益物权，并规定其享有用益物权人应享有的一切正当权利。《土地承包法》虽赋予土地承包经营权物权地位，但并未将其界定为用益物权。梁慧星《物权法》建议稿亦未界定。王利明《物权法》建议稿、人大法工委征求意见稿，虽作了界定，但在学界仍存争议。
笔者认为，将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权，具有重大意义。首先，用益物权是所有权行使的一种方式， 作为用益物权的土地承包经营权能够突出农民在集体所有制中的专有身份，其次用益物权是对所有权的一种限制，将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权可以限制来自乡、村干部的公共权力干预。第三，可以凸显用益物权本身具备而土地承包法缺位的权利。
2.明确所有权主体。用益物权是支配他人之物的一种物权，这就表明用益物权与他人之物的所有权之间存在着一种天然的联系。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述，只有财产的归属关系明确，财产的利用才存在可能。在财产归属不明的情况下，财产的利用也不可能存在法律的保障。
农村土地集体所有制乃经济表达而非法律表达。以法学方法与法学思维视角，以物权法定之主体特定而客体不特定标准审视，宪法、民法通则、农业法、土地管理法确定的农村土地所有权人均属无法律人格意义的集合群体，缺乏所有权主体的构成要素和运行原则，未明确产权结构及执行主体的界限和地位。
笔者认为，明确农村土地所有权主体，必须将集体经济组织改造为法人，确立农民的成员权（股权、社员权）。以日耳曼法的总有形式改造集体所有权，即土地由一定农村社区组织所有。农民通过其代表机构或一定民主程序行使所有权，单个农民使用土地必须设立农地承包权或地上权。
3.依承包合同核发土地使用权证，确定排他性支配权利，对抗一切觊觎农民土地权利的行为。
二、制订《土地征收征用法》
对农民土地权利的威胁，主要来自政府的征地，乡村干部卖地及利益集团的圈地，而这方面势力之所以能轻易搞到土地，根本原因在于土地的利益空间极大而获得土地的成本极小。极随意的土地征收制度使最严格的耕地制度形同虚设，要变更此局面，必须摒弃旧有征收征用规范，制订《土地征收征用法》。
1.明确“公共利益”内容与范围。罗马法以及近代私法认为，所有权是天赋权利，上帝赋予所有个人对财产予以绝对支配权利，因而私有财产神圣不可侵犯。然而19世纪末20世纪初，所有权的个人本位为社会本位所代替。耶林认为，所有权形式之目的，不仅应为个人目的，同时也应为社会目的。土地所有权作为个体权利应服从于公共利益，进而实现土地权利的社会性。而国家是公共利益的代表，他有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的权利。②基尔克、狄骥等皆持此说。受此影响，我国宪法第13、20条，《土地管理法》第58条，《房地产管理法》第19，《民法通则》第7，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条均将公共利益作为征收征用的当然条件。公共利益之规定本为善举，然而在近年来圈地运动中却被滥用，成为悬在个人权利头上的达摩克利斯之剑。
市场经济以个人主义为本位，市场主体追求个人利益最大化，而公共利益不应成为剥夺个人权利的当然借口。③罗尔斯说：“在不侵犯个人自由权利的前提下，力求兼顾社会大多数，特别是处于社会最不利地位的人的利益。” ④“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不可逾越。”⑤社会资源应优先用来建立社会最低限度的公平，以便使每个人能够过上自尊的的生活。“法律制度只要能恰当地保证个人和团体追求利益行为的自由，既能够保证资源使用的效率。”⑥我国应谨慎引用公共利益，借鉴日本、台湾模式，采用列举方式明确公共利益内容与范围，不给恶意征地，圈地以口实。
2.改进土地征收补偿制度。补偿对象由所有权人改为面向使用权人。即将补偿款直接交给农民本人而不是集体组织。补偿标准以土地的市场定价为主，即参照土地开发后，房地产区位价格确定补偿价格。补偿范围不仅包括土地补偿费、安置费、附着物损失，应扩大到营业损失、社会保障补偿、租赁损失补偿等等。补偿方式不仅包括现金补偿，而且包括置换地安置、留地安置、土地债券安置、社会保险安置等等。
3.引入正当程序原则。现行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效监督、缺乏公平裁决、事后补偿等问题。《土地征收征用法》应健全土地征收程序，增强征收的公开性、公正性。首先征地以前应与农民协商，举办听证会，保证农民具有平等的谈判权与交易权；其次应有中立的专业机构对农民土地进行评估，以之为基础对农民给以公平补偿；征地方案确定后应公告公示，告知农民复议、诉讼的权利与期限。
4.转变政府职能。圈地运动来自地方政府的推动，地方政府推动圈地运动的原因：其一在于地税分流以后地方政府财政捉襟见肘的窘境；其二在于唯GDP是举的政绩评价标准。要根除这种基于升官发财的圈地运动，根本的措施在于转变政府职能，变强势政府为弱势政府，变全能政府为有限政府，变管理政府为服务政府，将社会从国家中分离出来，为市场配置资源提供运作的空间。
回顾二十多年改革开放的历史，就是一部政府不断谦抑退出，社会循之跟进的历史。农民土地权利保护有待于政府转变职能，营造私权神圣的法治环境。
三、为农民土地权利提供政治保护
1.限制乡村干部权力，强化农民土地承包经营权利。集体所有制产权模式下，所有权人不特定，导致管理人代行所有权人的权利，即乡村干部成为对农民土地行使处分权的拍板角色，严重威胁农民的土地权利。为此，村民自治法应还原村干部公共事务召集人的服务角色，坚决地削弱乡村干部的权力，按民主程序确定和调整土地权利与义务关系，使土地承包的私权利优位于乡村干部的微观行政权力。
2.裁撤乡镇，扩大乡村政治空间。除非乱世，中国“自古皇权不下县，”千百年来，农村均实行村民自治。当今世界，也只有我国县下设乡，省下设市，实行五级政府管理体制，其结果是全国333个地区级市、44800个乡镇平添3000多万行政干部，以农养政，极大地增加了农民负担。以前乡镇主要工作为两大项：一为收税，二为计划生育。农业税及“三提五统”取消之后，乡镇只剩计划生育一项主要工作。随着教育医疗消费水平的提高及计划生育“急刹车”负面影响的浮出水面，计划生育政策已面临改革。在此情况下，乡镇政府已是人浮于事，走入历史性的拐点，裁撤乡镇的议题已提上议事日程。裁撤由上派专任干部组成的乡镇，建立由村干部、村民组成的社团性、合议制乡镇是村民自治的未来趋势，当然，鉴于我国国情及稳定需要，此举措须循改良、渐进、务实的路径徐步图之。
四、完善土地承包权利的救济机制
1.扩大法院的受案范围。法律是正义的最后一道防线，然而目前农村土地纠纷却未能纳入司法救济范围，致使农民穷无所告，抑不能伸。为使正义能泽被阳光下的每一个人，应扩大法院受案范围，是农村土地纠纷进入司法程序，获得司法之最后解决。
2.仲裁机构独立化。公平的前提是独立与中立。农村土地纠纷仲裁机构为准司法机构，其法律地位应从政府部门独立出来，以其专业知识和自由心证独立作出判断。
3.减免诉讼费用。农民最大的问题是贫困，他们面临的是生存问题。然而目前高额诉讼费用常常使他们望而却步。为此应降低诉讼门槛，使农民不因无钱而放弃诉讼。
作者单位：丁万星 河北建筑工程学院
王彦芳 河北北方学院医学技术学院
申静河北建筑工程学院
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