我国基层政府治理能力建设浅析

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[摘要]随着社会经济快速发展，广大民众对于政府管理存在更高的要求，如何提升基层政府治理能力能完善政府公共服务体系，有效满足民众公共服务需求，促进社会稳定健康和谐发展，并且强化政府的民主执政意识和能力，特别在基层政府治理能力还存在明显不足的情况下，研究基层政府治理能力建设，针对政府实际问题存在明确而迫切的现实指导意义。

[关键词]基层政府；治理能力框架；治理对策

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）04-068-02

我国行政组织体系底层的基层政府，是我国最广大地域范围的社会事务的直接管理者，既要执行上级政府的决策，又要实施具体行政行为处理社会公共事务，还要在这个过程中通过良好的公共行政治理地方促进地方发展维护辖区居民利益，基层政府治理能力直接影响到我国现代公共服务政府建设的实现程度，因此必须对基层政府治理能力进行解析。

一、我国基层政府治理能力现状分析

（一）治理水平整体发展加速

改革开放以来不断深化的行政管理体制改革尤其是近年来明确建立公共服务型政府的目标推进了基层政府治理水平的加速发展。从治理理念来看，基层政府历经了从“政治控制型”的管制理念到“经济主导型”的经济导向再到“管理服务型”的治理价值观，基层政府在维护辖区稳定、发展地方经济同时也凸显提供公共产品和服务来实现辖区良好治理的理念，将单一的提升经济总量增长取向变革为服务社会和民众的治理发展导向。

（二）资源配置使用力度加大

治理理念的发展和汲取资源能力的强化形成治理资源的配置和使用优化的前提条件，实际上基层政府在上级政府重视基层基础设施建设和民生实际问题解决的政策意图下，加大了将资源配置并投入使用于治理领域的力度，反映在社会公共服务事业建设力度加大，以卫生医疗事业为例具体见表3，表中数据均来源于2012国家卫生事业发展统计公报：

从表中数据可知，国家投入基层卫生医疗事业的资源力度是不断加大的，基层医疗机构的数量持续增加，投入人力资源总量也对应增大，农村基础卫生事业建设成效显著，农村医疗保障覆盖面和支持力度是在不断加大。基层教育方面经费配置使用也持续增加，九年制义务教育已基本覆盖全国基层，超过1.3亿农村义务教育阶段学生免交学杂费和教科书费，3千多万农村寄宿制学生免除住宿费，近1.8亿学生接受国家教育经费资助。

（三）基层治理存在结构缺陷

从治理产品和服务供给总量来看，现在还无法完全满足广大基层群众的实际社会生活需要。如新农村养老保险还未能覆盖许多区域的基层群众，全国人口65%的乡镇居民拥有卫生资源整体上仅占全国人口35%的城市居民拥有卫生资源的50%左右，2011年新型农村合作医疗当年基金支出1710.2亿元，补偿受益人次13.15，平均每人次受益额130元，但人均筹资额246.2亿元，离满足基层民众需求还存在明显差距。

从区域层面来看，治理水平还存在明显区域差异，具体表现在城乡基层治理水平差异和地区发展治理水平差异。从城乡差异来看，乡村基层治理服务种类与质量与城镇基层治理存在明显差距，以医疗费用为例，2011年人均卫生费用城市居民2695.1元，乡村居民871.6元，全国人均水平为1801.22元，而同期人均纯收入城市水平超过乡村水平3倍。从区域发展差异来看，经济发达省份治理服务水平明显优于欠发达地区，东部沿海区域由于县域经济较为发达，基层政府能够更充裕的提供公共服务，而中西部则由于资金匮乏以及地理条件限制制约整体治理水平。

从基层内部治理支出来看，存在明显的结构无效率，重视与乡镇官员政绩直接相关的公共服务，如道路建设、电信网络，忽视与农民生活良好发展密切相关的如教育、卫生、以及农业生产必须的科技服务和农田水利设施供给。在治理行为效率来看，基层政府过于注重自身治理主体地位，倾向于对公共事务进行大包大揽式的管理。另外基于基层工作人员的职业管理机制不健全，治理意识和能力普遍存在不足，因而基层工作人员治理工作开展和预期目标之间往往存在较大差距。

四、基层政府治理能力建设对策

（一）强化基层现代治理理念

在以人为本和执政为民的政策理念下，地方政府必须强化现代地方治理理念，树立政府应该通过为辖区民众提供良好公共服务和优质公共产品从而实现地方良好治理的意识。首先基层政府要改变权力本位和治理中将手段取代目标的错误认识，形成基层群众需求导向的服务意识；其次在行政行为中树立依法行政和权责一致的观念，在依法治国要求下培养承担公共职务是通过处置具体公共事务享有公共权力并承担相应行政责任的职权责一致的权力使用观，落实岗位责任制；在政府组织文化层面，突出政府行为的服务公共利益主导意识，坚持维护社会公平正义的行政伦理取向，并且必须落实到具体的民众个体权利层面。在具体公共事务治理层面，提倡廉洁行政的道德风气，有意识的界定政府治理权力范围，并且转变政府单一治理权威的认识。在治理方式上，改变管控命令的纵向权力传递思维模式，减少强制干预行为，建立购买、协商谈判与合作的横向交流互动权力运作理念，在多元治理主体协同作用的认识加大柔性治理工具使用力度。

（二）优化基层政府治理职能

在建设公共服务型政府的时代背景下进一步优化基层政府职能，实现基层政府治理职能的完善。明确基层政府在基层治理中的作用和地位，合理划分治理事务范围和授予相应的治理权，将基层治理作为基层政府职能的核心，凸显社会治理服务职能核心地位。其次从立法层面依法合理设置基层政府社会治理范围，如基层医疗、初中等教育、社会保障等，治理职能范围一旦确定即具有法律效力；另一方面对于设立的基层政府治理职能要依法提供稳定的财政保障，公共预算要适度向基层倾斜，并加大向基层治理领域的投入和转移支付，并且形成法制规范下的常态化拨款。在行政体制内部要对基层政府进行合理授权，在合理界定的事权范围内要赋予对等的财政权和人事权，加大中央财政向经济落后地区的财政支付转移力度并明确限定适用于基层治理领域。基层政府自身要在凸显治理职能的基础上精简政府机构，在经济发展上大幅减少对企业经营的直接干预，通过规范市场环境充分发挥市场机制来促进经济发展，在社会发展上加大直接支持力度。

（三）构建资源汲取多元渠道

在现阶段必须改变过度依赖财政拨款的局面，构建包含公共财政支付、企业参与经营和公民社会协作的资源汲取多元渠道。上级政府要加大对基层政府用于社会治理的公共财政总量，基于基层政府承担的公共事务治理权科学、合理的确定财政专项资金比例和分配标准，并严格监督和激励基层政府将财政资源重点投入治理职能范围，实现基层政府治理财政支出均衡的目标。基层政府要依据辖区实际情况，发挥自身特色优势强化资源汲取能力，在市场经济层面，减少对直接经营活动的资源投入，通过规范市场环境和培育特色产业促进地方经济发展提升资源集聚总量，在招商引资中通过整体市场环境吸引适合地方特色的企业投资，规范并且通过合同外包、支付购买或者系统激励制度建设吸引企业参与对公益事业的投资，在企业增收的同时也推动地方公益事业的发展。

（四）规范治理资源配置使用

为实现基层政府对辖区的有效治理，必须规范资源在治理领域的配置和使用，首先是促进基层政府体制由管理向服务的转变，将工作重心转入具体的科学、教育、卫生医疗、社会福利等民众服务方面，形成治理机构集中、运转高效的基层小政府，建立通畅的双向互动民众治理需求表达机制。在真实准确把握民众需求基础上确定治理服务的项目种类，对于治理实施的过程和资源投入量都要及时在公共服务平台上公开，治理过程中要邀请各利益相关方参与并听取各方面意见。在配置资源时尤其要合理划分政府作为组织自身存在所需要的资源和投入治理服务的资源界限，既不能忽视政府自身所需的特定利益，也不能由政府过度控制资源用于组织利益而损耗公共治理投入。在资源整体分配时，要公开透明资源分配原则、程序、措施和相关责任人，依据法律规定优先保证资源投入于公共利益领域，在这个原则下合理兼顾政府组织自身利益，形成重点突出、均匀连续的资源配置格局，避免资源配置的碎片化和部门利益化。

（五）健全治理监督考核体系

为确保基层政府治理的有效实施，必须健全基层治理监督考核体系。加强监督力度应该从体制外和体制内监督两方面采取措施。在体制外监督层面，首先要加大民主政治建设力度，赋予网络传媒对政府质疑和问责更大的空间，进一步推进基层自治建设，增加民众在治理服务决策的作用力度，提升民众对行政决策和公务员的制约力度。在体制内监督层面，强化人大对政府治理的质询和预算控制权，将预算权交由人大公开议论表决，并依据民意实行对基层政府治理的制度常态化质询。

六、结语

基层政府治理能力是实现我国现代化建设和提升人民生活质量的重要影响因素，我国基层政府正处于向现代政府治理转变的时期，研究我国基层政府治理能力对推进行政管理体制改革和建设公共服务型政府仍有着积极意义。