美国农业补贴政策转变对我国直接补贴政策的启示

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【摘 要】1990年以来，各国纷纷在自己的农业补贴政策体系中加入直接补贴。我国2004年开始直接补贴，但也存在了一定的问题：促进粮食增产缺乏持久性；促进粮食增收效果欠佳。美国农业补贴政策经历了从价格支持为主的补贴政策到以直接补贴为主的补贴政策，再到综合性补贴这三个阶段，给我们一些启示：我国不适应以直接补贴为主的补贴政策；直接补贴不能替代价格支持。因此，现阶段我国应该对直接补贴准确定位，把其作为价格支持政策的补充。

【关键词】美国农业；农业补贴；直接补贴

1990年以来，农业直接补贴已成为各国农业补贴政策的热点。各国纷纷在本国的农业补贴体系中加入直接补贴。美国1996年通过《农业完善和改革法》，调整了农业补贴的形式，将价格支持政策改为对农民收入的直接补贴。欧盟1999年通过《欧盟2000 年议程》，开始推行直接收入补贴。2002年通过的《欧盟东扩后的农业政策和预算标准》法案甚至计划到2013 年为止，将价格支持全部转变为直接补贴。中国2002年在吉林东丰、安徽天长、安徽来安三县试点进行粮食直补，到2004年推行至全国。可见，农业补贴政策由价格支持转向直接补贴已成为国际趋势。

但是直接补贴政策在我国的适用性，以及直接补贴政策在我国粮食补贴政策体系中所占的位置仍值得我们深入思考。我国自2004年全面开始直接补贴以来，粮食生产总量确实开始回升。但是到2007年，粮食生产总量的涨幅却是逐年递减的。同时，由于直接补贴力度不足，在增加农民收入方面仍然是是杯水车薪，直接补贴并没有挡住大量农民外出务工的脚步。而面对8亿多农民，直接补贴付出的成本却越来越高。面对这些问题，直接补贴是否还是适应的，我国的粮食补贴政策是要顺应国际趋势走以直接补贴为主的道路，还是转向别的方向？美国农业补贴政策的转变可以给我们一些启示。

一、美国农业补贴政策转变

美国农业补贴政策近几十年的显著变化是在原来的补贴体系中加入了直接补贴，甚至一度其直接补贴代替了价格支持。但最终美国农业补贴政策走向综合性，直接补贴只是作为其农业补贴政策体系的一部分。美国的农业补贴政策发展经历了三个阶段，发生了两次大的转变。

（一）由价格支持转向直接补贴

美国农业补贴政策第一次的转变是是1996年，美国出台《农业完善和改革法》，该法案鼓励农业补贴政策由价格支持转向直接补贴。1996年以前，美国实施的都是以价格支持为主的补贴政策。这期间价格支持补贴政策以限制农产品播种面积、政府建立农产品储备调节市场供求、扩大农产品出口为主特征，农业补贴直接与价格挂钩。但是随着政府粮食储备不断增长，以及实施各种价格支持计划的开支越来越多，政府要对农业补贴政策进行调整，于是转向直接收入补贴。直接收入补贴与价格支持不同，政府不需要进行大量的粮食储备，不需要经过市场流通环节，而是直接把钱发给农民。具体的补贴方法是，根据基期的产品、产量、面积，一经核算，不再变化。以后每年不管种什么、种多少，都依照基期，乘以一定的比例进行补贴。美国只有2%的农民，这样的固定补贴方式操作起来也是简单易行。

值得注意的是，1996至2001年期间，美国的农业补贴政策是比较单一的，基本以直接补贴为主。美国政府取消了目标价格和价格差额补贴，取消了对农场主的储备计划。同时这一时期的农业补贴投入相较于1996年之前也是比较低的。政府似乎有意将农业推向市场。这样做的好处是：政府可以减少因过量粮食储备而支付的财政支出；农民安排生产必须以市场需求为导向，推动了农业结构的调整。

（二）由直接补贴转向综合性补贴

以直接补贴为主的农业补贴政策阶段并没有持续很久，由于1998亚洲金融危机的影响和国际市场的变化，粮食价格下跌，美国直接补贴不能独立完成保证粮食安全和农民收入水平的政策目标，到2002年美国的农业补贴政策再次发生变化。美国政府保留原来的直接补贴，并且恢复了1996年停止的价格支持补贴政策。价格支持补贴最具代表性的是销售差额贷款补贴，这个可以追溯到美国政府的《1933年农业调整法》法案。销售差额贷款补贴是政府设定一个最低保护价，农民可在播种的时候按照最低保护价向银行贷款。待到收获的时候，若市场价高于保护价，就要偿还所借贷款。若是低于保护价，还款的时候可扣除市场价低于保护价的部分，差额部分算作政府的补贴。2002年至今，美国现行的农业补贴政策主要包括商品补贴、水土保育补贴、农产品贸易补贴。商品补贴又包括直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式。直接补贴又分为两种，生产灵活性合同补贴和土地休耕保护计划。直接补贴只是作为其农业补贴政策的一部分，其农业补贴政策是全面的、综合的。美国的农业补贴政策由直接补贴为主转向了综合性补贴。

二、我国农业补贴政策现状

（一）我国农业补贴政策的转变

20世纪末21世纪初，各国纷纷改变自己的农业补贴政策，农业补贴的方式由价格支持转向直接收入补贴方向。2002年，我国也在原来的补贴政策体系中加入了直接补贴政策，试点引进粮食直接补贴方式，到2004年，粮食直接补贴推向全国。2004年以前，我国的农业补贴政策主要以价格补贴和生产资料补贴为主，显著特点是政府通过干预市场价格来刺激农民生产积极性。2004年以后，我国建立了直接补贴机制。这一时期的特点是全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营，政府直接补贴种粮农民。简言之，是我国农业市场化的过程。这里需要思考的是，我国农业补贴政策下一步将走向何处。是继续深化农业市场化，推进直接补贴政策，最终以直接补贴为主；还是像美国一样，转向综合性补贴政策。

（二）我国现行直接补贴存在问题

2004年，直接补贴政策在全国实行，同时粮食总产量开始回升。2004至2010这几年，农业直接补贴政策确实提高了农民种粮积极性，对于促进粮食增产，保证粮食安全做出了贡献。但是仍然存在一些问题。

1.直接补贴促进粮食增产缺乏持久性。

2004 年农民种粮积极性明显高涨，粮食因此而大幅增产。这虽与直接补贴有关，但与粮价提升的相关性可能更大。同时粮食种子、农业机械的间接补贴以及农资市场价格的直接控制等也是刺激农民种粮的动力源泉。并且自2007年起，我国粮食总产量的涨幅开始逐年递减。直接补贴政策确实在一定程度上促进了粮食增产，但是显然它不具备持久性。究其原因，有两点，一是现行的直接补贴政策实施上的问题。当前的直接补贴依据的是农民的身份，大部分地区都是拿着户口本就可以领取直接补贴， 而不是以农民种粮为前提， 也不与生产规模和生产效率挂钩，很多农民拿了补贴仍然不种粮食。二是由于中国现在这个大环境，农民外出务工收入高于种粮收入，虽有直接补贴，但增收效果甚微，更多的人仍然选择外出务工而不是种地。

2.补贴力度不足，促农民增收效果欠佳。

美国农业部公布的数据显示，2001年，联邦政府农业直接补贴已占农场农业总收入的11% ，占农场农业净收入的42%。与美国相比，我国现在的直接补贴投入力度相差甚远。以产粮大省吉林为例，2005—2007 三年粮食直补资金对农民人均收入总额的贡献三年平均只有4%，2007年全省亩均补贴32.66元，农村人口人均补贴133.06 元。可见，要通过直接补贴促进农民增收，我国现在直接补贴投入力度远远不够。而同时由于我国财力不足，我们无法效仿欧美的做法，只能做到直接补贴力度与国家财务状况相适应。这是一个两难局面。短期内，单一的直接补贴政策在我国是无法有效促进农民增收的。

三、两点启示

（一）我国的现实条件不适应以直接补贴为主的农业补贴政策

基于我国的现实条件，加大直接补贴力度，走以直接补贴为主的道路行不通。我国农村农业情况与美国不同。美国只有2%的农民，我国60%都是农民；美国多种粮大户，我国几乎都是以家庭为单位的小户生产。我国农业生产特点是种植面积小，产量少，效率低，农民种粮主要满足家庭口粮。这样的条件让我国无论是在直接补贴投入上，还是直接补贴的实施上都比美国更有困难。

1.我国直接补贴需高投入

我国坚持以直接补贴为主的补贴路线，势必需要更高投入。价格支持政策难以长期奏效，重要原因之一是国家财政负担严重，政策实施成本高。直接补贴是否也会成为国家的财政负担值得思考。尤其值得注意的是，我国有近8亿农民，我们要想通过直接补贴达到与美国同样的政策效果，我们至少要比美国多投入。但是现实是我们距离美国还差了许多。

2.我国直接补贴实施困难

美国的直接补贴与农产品的产量和价格脱钩，它以基期农产品种植面积和产量为依据，以后每年不管生产什么、生产多少，都按照一定的比例进行补贴。因为美国农民少，且多种粮大户，这种方法操作简单。我国的操作方法类似，依据的是计税面积或实种面积，但是因为我国农户多，操作起来就困难。

美国的现实条件比我国更适宜直接补贴政策，但是仍然实施综合性的补贴政策。我国要走以直接补贴为主的政策方向，非常困难，至少相当长的一段时期内不行。

（二）直接补贴不能替代价格支持

直接补贴可以解决价格支持存在的问题，却不能完全代替价格支持。原因有三点。一是第二部分已经提到的直接补贴缺乏持久性。实施直接补贴的目的之一就是调动农民种粮积极性，保证粮食生产稳定性。与价格支持相比，直接补贴的调控作用却相对较弱。二是直接补贴对于调节粮食供求平衡是单向的。调节粮食供求平衡既包括粮食生产不足时促进粮食生产，也包括粮食生产过剩时抑制生产。直接补贴是依据计税面积或实种面积进行补贴，其作用是促进粮食增产。粮食生产不足时，直接补贴可促进增产，但在粮食生产过剩时，直接补贴就无法起作用了。三是现实依据。美国现行的农业补贴体系既包括直接固定补贴，也包括贷款销售差额补贴（价格支持）。由美国农业补贴政策的发展经验可知，直接补贴只是整个农业支持系统中的一部分，它不能代替其他补贴政策单独存在。

四、结论

目前直接补贴是各国农业补贴政策的热点，关于直接补贴的讨论也比较多。我国2004年在全国实施直接补贴政策，直接补贴在一定程度上促进了我国粮食增产、农民增收。但是也存在一些问题：直接补贴促进粮食增产缺乏持久性；促进农民增收又显得力度不足。面对这些问题，我国是否应该继续加大直补力度、推进直接补贴，还是转向别的补贴政策？对比美国，我国的现实条件确实不适应以直接补贴为主的粮食补贴政策。美国农业补贴政策的两次转变也给我们启示，直接补贴只能作为农业补贴体系中的一部分，它可以解决价格支持带来的问题，却不能完全代替价格支持。

（一）实行直接补贴，但是把直接补贴作为一种辅补贴政策

直接补贴属于收入补贴政策，国外实施直接补贴的主要目的也是为了保证农民收入。从直接补贴对于农业的调整功效来看，直接补贴对于调节生产的作用效率是不及价格干预政策的。价格干预政策一直是农业补贴政策的主流，对于调节农业生产，促进农业发展作用甚佳。不管是美国、欧盟，还是日本，在粮食供给不足时期，为保证粮食安全，价格干预政策都发挥了极大的作用。我国现阶段还不存在粮食生产过剩，但是面对城乡收入差距，大量农民外出务工，部分土地荒废，当前的主要任务还是保证粮食安全，对农业采取调控为主。现阶段我们可以借鉴发达国家的价格支持政策经验，积极改进我国的价格支持政策，提高效率，把直接补贴可以作为对于价格支持政策的一种补充。

（二）明确我国直接补贴的政策目标和补贴力度

既然把直接补贴政策作为价格干预政策的一种补充，那么就不必期待通过直接补贴促进粮食增产或者大幅度提高农民收入水平，因此需要进一步需要明确我国直接补贴的政策目标。现阶段，我国直接补贴的政策目标应该是是对农民收入的一种补充。相比其他国家，美国农业市场自由程度很高，农产品价格受市场调控，政府干预少。 美国实行直接补贴，一方面是为了适应WTO要求，减少“黄箱政策”比重；另一方面，因为直接补贴对市场的扭曲少，作为对于价格支持政策的一种补充，其政策目标在于保证农民收入。欧盟实施直接补贴与种植面积挂钩，注重对农业环境的保护；日本的补贴政策侧重于对于山区和半山区的耕地的改良。可见，各个国家都实施直接补贴，但是直接补贴具体内容不尽相同，政策目标也不同。那么现阶段，根据我国国情以及农业发展状况，农村低子薄，农业生产水平低，国家财政能力虽有了很大改善，但是面对数量如此巨大的农民，仍然不足。想通过直接补贴来实现对农业的调控是不可能的，大幅度提高农民收入水平也是不可能的。因此，我国实行直接补贴，只能先作为对农民收入的一种弥补，在原来的基础上给农民收入一定的补充。然后在以后一个相当长的时间，根据国家财政收入的增长状况，逐渐增加直接补贴的力度。等到国家的经济状况有进一步的改善，粮食安全有保障的时候，再重新对直接补贴的目标以及在补贴体系中的位置进行定位。

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作者简介：豆丹丹（1987—），女，河南郑州人，河南工业大学管理学院管理科学与工程专业硕士研究生（在读），研究方向：管理，劳动经济学。