农村公共产品供给绩效评价指标体系构建
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中图分类号:F325 文献标识码:A
内容摘要:随着政府财政对农村投入的不断增加,农村公共产品供给绩效评价问题会愈显突出,需要建立新型高效的农村公共产品供给绩效评价机制,而确定评价指标体系是建立绩效评价机制最为基础和关键的部分。本文在阐述构建我国农村公共产品供给绩效评价指标体系重要性的基础上,提出构建该指标体系所依据的原则和应遵循的步骤,并初步设计了评价我国农村公共产品供给绩效的指标体系。
关键词:指标体系 绩效评价 农村公共产品
农村公共产品供给不足是造成目前三农问题的重要原因之一,通过改革农村公共产品供给机制、提高农村公共产品供给效率来解决“三农”问题,实现城乡统筹已成为广大专家学者的共识。农村公共产品供给绩效评价机制的建立,不仅可以分析评价现在农村公共产品的供给状况,纠正其中存在的问题,也可为今后的努力方向提供指导意见以提高农村公共产品供给的效率。
构建农村公共产品供给绩效评价指标体系的重要性
(一)有利于政府供给职能的转变
我国改革开放和市场经济发展的历程,实际上也是我国政府职能逐步转换的过程,确定了建立透明政府、绩效政府、公共服务型政府的目标。农村公共产品供给绩效指标体系具有较强的导向性,能够较全面、真实、公正地反映政府供给绩效,使政府部门对政绩观的理解和认识更加深刻,对自身发展存在的问题更加明晰,对改进工作的着力点更加明确。通过开展供给绩效评价活动,会使政府更加注重促进“三农”发展所需亟待解决的公共产品与公共服务问题,如关系农民切身利益的医疗、教育、就业和社会保障,农村可持续发展的基础设施建设,农业发展所急需的科技、营销服务等。
(二) 有利于增强农民的民主参与意识
开展农村公共产品供给绩效评价,不仅有利于以更加客观、科学和透明的方式来考核政府公共产品供给责任的履行情况,而且有利于增强农民的民主参与意识,对于促进民主制度的建设具有重大意义。通过有效的制度性参与,形成由农民组成的表达其自身利益的利益团体,这既有利于农民对自身权益的维护,同时也有利于政府部门了解农村的真实情况和农民的真实需要,从而制定科学、合理的农村政策。
(三) 有利于促进政府管理理念的变革
现阶段农村公共产品的供给没有充分考虑到农村社区和农民生产与生活的切实需要,而采取“自上而下”的决策和供给路径,由上级政府和地方政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。这种“自上而下”的决策机制导致政府管理中的唯上倾向,进而造成农村公共产品供给成本高昂,有效供给严重不足。开展农村公共产品供给绩效评价,通过引入外部评价机制、吸收外部评价主体,可以有效地向政府表达农村居民的意愿,并促使其建立科学的管理理念。特别是当绩效评价的结果与相应的激励和问责机制结合起来以后,可以形成强大的外部导向和压力,纠正政府部门对其行政结果所作出的扭曲的价值衡量,引导政府管理回归科学和理性。
(四)有利于农村公共产品融资监管制度建设
现实中,广大农民对农村公共产品筹资过程中的意见主要集中在筹资管理与监督制度建设不力方面。在现阶段农村公共产品的供给尚不能够完全依靠政府解决的情况下,要有效解决这一问题,就必须加强农村公共产品筹资管理与监督制度建设。首先,结合村民自治制度建设,建立村务公开和民主理财的长效机制,真正发挥广大农民在农村公共产品筹资过程中民主监督的主体地位与作用;其次,要建立和完善能够充分发挥外部监督机构作用的有效制度,特别是有利于发挥专业审计监督机构独立监督职能方面的制度建设。
构建农村公共产品供给绩效评价指标体系的原则
目前,西方国家公共部门供给绩效评价普遍遵循的基本设计原则可以概括为“SMART原则”。“SMART原则”主要偏重于技术上的说明,体现的是指标设计的技术原则。我国农村公共产品供给绩效评价指标体系的设计应遵循以下原则:
(一)公平公正原则
一个内容上公平且标准上公正的绩效评价指标体系是整个供给绩效评价体系的前提和基石。内容上的公平意味着评价指标对于每一个部门的难度在理论上是一致的;标准上的公正意味着相同的评价信息将出现相同的评价结果,如果出现相同的评价就可以说明他们的工作绩效是一样的。这不仅是考评公共支出绩效结果有效性的重要保障,同时也是绩效评价系统生命力的基本保证,因为一个绩效评价体系只有在被评价者普遍接受的情况下才是有效的,而能否被评价者接受的核心就是其指标本身是否公平公正。
(二)系统全面原则
农村公共服务的复杂性和公共产品供给上的多样性,决定了对供给绩效指标体系构建上的全面性要求。一个完整的公共部门供给绩效评价指标体系应该能够衡量整个供给过程中提供公共服务和产品的经济性、效率性、效果性、质量性和外部性等问题,并且根据其提供的服务或物品的重点而有所侧重。然而,由于绩效评价是一个涉及许多因素的复杂的社会活动,而指标体系不可能包括所有的因素,只能抓住主要因素,忽略一些次要因素,这样做并不影响指标体系的完整性。
(三)连续稳定原则
系统全面是对公共部门供给绩效评价指标体系提出了空间上的要求,而连续稳定则是对公共部门供给绩效评价指标体系提出了时间上的要求。科学有效的绩效评价不是一次性完成的,而是一个长期的过程,保持绩效评价指标的相对稳定可以起到比较参照作用,只有与过去的指标结果加以比较,才能显示出现有绩效的高低。而对于一些由于某些临时的政治任务或突发事件支出的考评指标,则尽量避免选入常设考评指标中,或者经由一定的改造处理后并入某项考评指标的内容中。
(四)客观可靠原则
建构供给绩效评价指标体系必须采取严谨的态度,不能带有个人的主观偏见,更不能歪曲事实,应当以事实为依据,让事实和数据说话;应当用统一的、标准化的衡量尺度来进行取舍,注意排除指标选择过程中个人主观因素的影响。在供给绩效评价指标体系建构过程中,对于通过运用绩效评价指标体系计算结果可能出现的偏差加以分析时,要尽可能消除主观因素的干扰,尊重客观计算结果。
(五)操作简便原则
评价体系可测性的过简、过繁,都会造成评价流于形式,达不到评价的目的。对于多层次的供给绩效评价指标体系设计者来说,这项工程是复杂、繁琐的。然而一旦公共支出绩效指标模型确立以后,在日常的绩效评价中要力求尽量简便,所以在绩效指标体系的设计之初就应该充分考虑它在日常操作中的方便程度,并尽可能为采取现代信息技术手段实现绩效评价的自动化与信息化提供可能。
(六)定量分析和定性分析相结合的原则
定量分析是通过选择一系列的数量指标,按照统一的计算方法和标准,对评价对象做出客观判断;定性分析是评价者运用自身的经验、知识,参照有关标准,对评价对象做出主观判断。单纯用定量分析或定性分析进行公共支出行为的绩效评价,都会影响评价结果的公平、公正性,如某些直接经济效益不明显但社会效应又比较明显的,仅仅用定量分析则不能全面、准确地反映真实情况。为此,在制定农村公共产品供给绩效评价指标体系时,一定要坚持定量分析和定性分析的有机结合。
构建农村公共产品供给绩效评价指标体系的步骤
(一)绩效评价目标和对象的确定
绩效目标的制定是绩效评价的起点和核心,是确定评价指标体系的前提和基础。农村公共产品供给绩效评价的目标是建立和发展农村公共产品供给责任机制,增强农村公共产品和服务的供给能力,以满足农民日益增长和变化的农村公共产品需要。绩效评价的对象通常有具体项目和项目实施单位两类。农村公共产品供给绩效评价的对象是对涉农公共项目的执行情况、农村公共管理活动和相关公共部门功能的评价,要改变单一的经济发展指标,设立多元价值标准,注重社会绩效。
(二)绩效评价指标的构建和分解
构建评价指标是绩效评价最关键、也是最难的一个环节,绩效评价指标是根据所设定的绩效评价目标而制定的可量化的目标,一旦目标得以确定,量化的绩效评价指标就可以为政府提供明确而直观的方法以衡量评价目标实现与否。指标分解是根据评价总目标将评价对象分解为更为具体的可操作指标。分解包括横向和纵向两个方向,横向分解是把评价对象指标分为若干个组成部分,纵向分解即分层,根据评价目标,将每一个组成部分进一步分解为多级指标,经过纵向和横向分解的具体指标系统构成评价框架。
我国农村公共产品供给绩效评价指标体系的结构设计
本文在设置我国农村公共产品供给绩效评价指标体系框架时,采取了“维度―基本指标―指标要素”的指标模型结构。农村公共产品绩效是一个多维度的概念,需要从政治、经济和社会的角度加以研究,基于此,笔者认为,设计的三个维度为公共管理维度、社会服务维度和经济社会发展维度。
公共管理维度。基本指标为民主参与、供给决策和生产管理。通过对农村公共产品供给的民主决策和生产管理过程进行测评,对于促进政府管理理念变革,增强农民的民主参政意识和实现供给主体多元化,有着积极的意义。
社会服务维度。基本指标为农村教育、农村环境、卫生医疗和社会保障。主要对农村公共产品供给结果进行测评,使供给转向与关系农民切身利益的医疗、教育、就业和社会保障等方面。
经济社会发展维度。基本指标为农业科技服务、农村市场管理和农村公共事业。通过将涉及农村经济发展的科技服务、市场管理和公共事业纳入绩效考核体系,有利于针对性的评价其供给的质量和数量,有利于保证满足农业发展所急需的科技和营销服务需求,加快农村基础设施建设和农业市场机制的完善,促进农村可持续发展。
构建农村公共产品供给绩效评价指标体系
依据农村公共产品供给绩效评价指标设计的原则,结合绩效评价的各个维度和基本指标,初步构建了农村公共产品绩效评价指标体系,见表1。绩效评价体系建构是一个确定目标对象、指标体系、评价标准、权重和评级方法的过程。本文所构建的绩效评价指标体系只是其中一个相对重要的环节,具体绩效评价方法的选择和其他流程有待进一步的研究。
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