FDI对代际环境公共物品供给的影响及原因
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摘要：代际环境公共物品是一代以上人共同享用的环境公共物品，其供给机制应当以政府供给为主导，其他供给来源为补充。然而这些年来通过fdi途径的污染产业转移，给我国造成了严重的环境负外部性，影响了代际环境公共物品的供给。究其原因，政府缺陷是主因。为确保代际环境公共物品的充分供给，就要将对FDI的利用纳入到经济与环境的协调发展中，其根本出路在于充分发挥政府的制度供给职能，以制度供给克服政府缺陷，并促进代际环境公共物品的充分供给，而社会力量则可使之成为政府供给的有益补充。
关键词：FDI；代际环境公共物品；污染产业；环境外部性；环境产权
中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）10-0010-05
污染产业一直是FDI进入我国的重点领域。在许多地方，迫于经济发展的压力，经济增长目标往往优先于环境目标，而一些地方政府为了招商引资，对于外商投资污染产业，几乎很少从环境方面加以约束。使FDI所带来的环境负外部性非常明显，且内部化程度很低。例如：2004年，我国一些高污染行业三资企业所占总资产比重超过30%，个别行业甚至达到50%以上。（沙文兵和石涛，2006[1]）目前，长三角地区FDI大量投向纺织、服装、化学、造纸、皮革、塑料、机械、矿物、金属制品等高污染行业（陈晓峰，2011）。[2]它们或是通过易耗能、易产生污染的生产环节和有害技术设备和产品直接破坏引资地区的生态环境；或是增加了废水、废气和固体废物的排放量……（夏有富，1999）[3]给生态环境造成了巨大的压力，影响一代甚至几代人的福利。
关于FDI环境问题的研究，国内虽然已有大量文献进行阐述，但是主要是从FDI与环境污染的关系、或者FDI的流向与环境规制的关系等方面进行实证检验，相关的理论分析偏少。尤其是，FDI的环境影响在污染产业转移上最为突出，而有关污染产业转移对我国生态环境影响的机制、深层次原因的研究明显缺乏。况且，生态环境本身的代际公共物品性质并未受到足够关注，也使对于FDI环境问题理论分析的视角选择偏窄。基于此，本文在充分考虑生态环境的代际公共物品属性基础上，界定“代际环境公共物品”的理论内涵，分析其自身独特的供给机制，并以污染产业转移为切入点，剖析FDI对代际环境公共物品供给的影响及原因，并尝试思考解决问题的出路。
一、代际环境公共物品的界定及供给机制
（一）代际环境公共物品的界定
代际公共物品即两代或两代以上人享用的公共物品，除了具有一般公共物品的属性外，其最大的特点在于使用价值的代际传递性。代际公共品通常与代际溢出相联系，依据溢出产生的方向，一般可以被区分为两种基本的形式，即向前的代际公共物品和向后的代际公共物品。向前的代际公共物品意味着当前一代向将来各代的一种转移，例如，一些大型基础设施能惠及子孙后代。而向后的代际公共物品则意味着将来各代对当前一代的转移，例如，对年老者提供的医疗服务。（Sandler and Smith，1976）[4]根据这些定义，包括环境质量、环境政策、以及一些环境公共设施在内的环境公共物品也具有代际公共物品的性质。如果当代人能够恰当地利用自然资源，及时有效地保护生态环境，那么当代人所能享受到的洁净的水体、清洁的空气、美丽的生态景观、物种的多样性，甚至包括人为提供的公共环境设施（如：人工草场、人工森林、污水处理设施）、环保制度等等，都能惠及后代人。可以说，大多数环境公共物品，不但是代际公共物品，而且是一种向前的代际公共物品。
代际环境公共物品可以定义为，一代以上人分享使用的、有当前一代向以后各代产生外部效益溢出的环境公共物品，包括天然形成的生态环境和人为提供的公共环境设施、环境制度等等。代际环境公共物品具有这样的特性：一是具备一般公共物品非排他性和非竞争性的特性；二是代际传递性，由于代际公共物品不止一代人享用，如果当前一代人在享受物品的同时能够有效保护，则后代的福利不受影响，代际公平性就能维持下去，反之，后代人则不能享受到同等质量的环境物品；三是代际环境公共物品中除了环境制度等虚拟的物品外，绝大多数都是区域性的，有一定的空间范围，这是由环境物品的物理特性所决定的。
（二）代际环境公共物品的供给机制
公共物品供给机制通常包括政府供给、市场供给和自愿供给三种机制。公共物品的供给机制受许多因素影响，但其自身的性质特征是决定其供给机制的最基本因素。（樊丽明和石绍宾，2006）[5]对于代际环境公共物品来说，其自身的性质特征决定了其供给机制不能只依赖于包括自愿供给和市场供给在内的私人供给。
1. 绝大多数代际环境公共物品，具备完全的消费上的非竞争性和非排他性，属于纯公共物品。对于这种纯公共物品而言，当代的需求者并不愿意让别人了解自己的真实需求状况，“搭便车”行为难以杜绝；对于未来的需求者来说，他们只是一些虚拟的主体，并不能参与现在的市场交易，更不可能为自己对物品的消费作现时的偿付，其需求意愿只能由当代人基于伦理和责任为其“着想”。对于供给者来说，几乎不能通过私有产权的界定来排除他人的消费，而通过市场交易机制，则因为需求信息的难以获得而不能进行。这样代际环境公共物品的需求曲线无法测定，市场手段不能通过价格机制实现这种公共物品的有效供给，市场失灵产生。而自愿供给主要是在社会舆论压力、伦理道德、历史责任感等软约束机制的作用下形成的，或是因为其本身缺乏长远的利益驱动机制，或是因为民间私人力量相对薄弱，所以也不能成为代际环境公共物品的主导供给力量，充其量只能成为一种补充。
2. 从公平与效率的辩证关系出发，代际环境公共物品的供给更多地是从代际公平的角度出发的。当代人为后代人提供环境公共物品，并不能直接为其带来经济效益，即从经济上考量也许是无效的。如果将代际效率考虑进来，未来各代人的收益对于今天的人来说是没有效用的，若用成本—收益的方法衡量代际效率，则存在一个贴现率的问题，而在现实中人们往往倾向于对未来的收益给予较高的贴现率进行折算，折算后未来各代人的收益对于今天的人来说就显得微不足道。这种折算，会使代际公共物品的供给即使对后代人有效在今天也不会被重视。当代人更重视现实中经济利益的攫取。所以代际环境公共物品的供给不应该主要依靠私人的力量。
3. 对代际环境公共物品的需求和偏好的共性也决定了不能完全依赖私人供给。“相对于政府的供给能力而言，公民对公共品的需求越是旺盛，供不应求的缺口越大，越为非政府部门供给公共品提供了空间。”（樊丽明和石绍宾，2006）[5]但是对于代际环境公共物品而言，后代人对于公共物品的需求不能在今天得到展现，与一般的公共物品相比，供不应求的缺口不再存在，非政府部门供给公共物品的空间自然也就被压缩。况且，人们对于环境质量这样的代际环境公共物品的偏好差异性非常小，私人在供给时难以发挥规模经济的好处，达不到降低供给成本和提高经济效率的目的。
可见，代际环境公共物品不能以私人供给为主，那么自然就需要以政府部门的供给为主导，这就要求政府要有长远的目光，兼顾当代人和后代人的利益。即便部分地依赖私人供给作为补充，也需要政府部门提供相应的保障（如：对环境产权的保护等）。如果政府的行为存在短视的可能性，那么代际环境公共物品的供给也会面临不足的风险。
二、污染产业转移对代际环境公共物品供给的影响
近些年来，随着FDI的大批进入，污染产业也大量从国外转移到我国，并且在区域上有扩散的趋势，这也带来了环境负外部性的转移和扩散，损害了代际公平；而地方政府为了寻求经济利益，也倾向于接纳污染产业。这种政府行为毫无疑问会影响代际公平，从代际效率的角度来说，也会使代际环境公共物品的供给处于低效状态。
这里以环境质量为例来说明污染产业转移对政府供给代际环境公共物品的影响。如前所述，环境质量是可以为一代以上的人所享用的代际纯公共物品，也是代际环境公共物品中对居民最为重要的部分。如图（1）所示，纵轴P为价格，横轴Q为数量；d1和d2分别为当代人和后代人对环境质量的需求曲线，TD是环境质量的总需求曲线，因为环境质量是纯公共物品，所以TD由d1和d2垂直加总而成；①假定环境质量对后代人和当代人的效用是一样的，但是后代人的效用在今天需要用一个折现因子进行折现，所以后代人的需求曲线低于当代人的需求曲线；假定给出了环境质量的总供给曲线TS（或者是供给环境质量的边际成本曲线），环境质量作为纯公共物品由政府供给，政府供给的数量受供给的成本影响，这个成本包括治理污染的成本、执行环境规制的成本、对生态环境监控和保护的成本，以及相关的一些机会成本，等等。
假定在污染产业转移之前，环境质量的均衡价格和均衡数量由TS曲线和TD曲线的交点E决定，其对应的价格和数量分别为P1和Q1，当代人和后代人的福利水平为四边形AOQ1E的面积（因为不需要为自己消费的环境质量付费，所以其福利水平不仅仅只是三角形AP1E的面积，而是三角形AP1E与四边形P1OQ1E面积之和）。当存在国外污染产业转移时，政府面临着一个巨大的机会成本，即如果不采取措施吸引污染产业进入自己的辖区，那么本区域将失去一个促进经济增长的好机会。而且当代人中潜在的与外资企业的合资者或合作者、潜在的就业者、潜在的原材料供应商、潜在的污染产业的需求者就有可能形成利益集团，对政府施加压力，使政府拒绝污染产业的成本增加。这个巨大的机会成本使政府供给同等数量的环境质量的成本大大增加，促使供给曲线由TS向左上方移动至TS′。这时均衡点为E′点，所对应的环境质量的均衡价格和均衡数量分别为P2和Q2。当代人和后代人的福利为四边形AOQ2E′的面积，相对于污染产业转移之前，福利净减少为四边形E′EQ1Q2的面积。若扣除政府供给成本，污染产业转移前，社会净福利为三角形AOE的面积，转移后缩小为三角形AE′M的面积，社会净福利减少量为四边形ME′EO的面积。可见，引入来自国外的污染产业，会导致代际环境公共物品供给不足，使之处于低效状态。
三、污染产业转移影响代际环境公共物品供给的原因解析
污染产业转移导致了代际环境公共物品的供给不足。究其原因，主要在于政府本身存在“缺陷”，以及环境产权的缺失。对于代际环境公共物品而言，政府可以作为公众的人，对生态环境资源进行管理、配置并加以保护，以弥补市场供给和自愿供给的缺陷。但在实际中，政府也是有缺陷的，一般体现为政府未干预、政府政策失灵、政府干预的低效率或高成本等等。在我国，政府在FDI环境外部性和代际环境公共物品供给的问题上还存在一些缺陷的原因主要有以下几点：
1. 公众利益的分散性，使地方政府缺少限制污染产业转移的压力。环境公共物品具有一个广泛的收益，不仅对当代的一般公众产生收益，对以后各代人也会产生持续性的收益。一方面，代内公众利益是分散的，当代的公众由于利益分散，无法形成合力给政府施加压力，特别是理性的居民往往更希望通过其他居民的行为使自己获益，即“公众分散的一般利益通常将被个体选民的免费搭车激励所减弱”。（Weiner，1999）[6]另一方面代与代之间的利益也是分散的。作为代际环境公共物品的主要受益者，公众应当对地方政府的决策施加影响。但是现实的情况是，后代人不可能对当代的政府产生影响。这样，尽管污染产业的转移会带来环境上的负外部性，从而影响代际环境公共物品的供给，但地方政府却缺乏来自公众的压力对此加以限制。
2. 经济、政治利益的驱动，会促使地方政府更注重引进甚至竞争FDI，而忽视其环境外部性。经济相对落后的地区往往以发展经济为首要任务。在我国，“作为一个发展中国家，以经济建设为中心，实施赶超战略，GDP增长成为政府部门的至上目标……经济增长指标都达到甚至远远超过规划的预期，而环保等一些社会发展指标却没有达到规划的要求……”（中国经济增长与宏观稳定课题组，2006）[7]引入污染产业固然会造成生态环境的恶化，但是这对经济增长的推动作用又是显著的。如果过多地考虑了环境的成本和后代的利益，那么当前的政治、经济利益将成为注重代际环境公共物品供给的机会成本。另外，污染产业的转移也牵涉到各种利益攸关者，如被雇佣的工人、合资者、原料供应者等等，这些利益攸关者很容易形成利益集团，影响着政府的决策，使代际环境公共物品的供给受到影响。
3. 供给成本的代内集中性，使地方政府引入污染产业时缺少治理环境的动力。生态环境作为公共物品如果由政府来供给，供给成本往往由当代的政府来负担（现实中跨越几代人的长期环境治理计划并不多见），而其收益是持续性的，会使几代人甚至更多代人受益。如果政府将未来各代人的利益考虑进来，由于未来的福利在今天看来效用要进行折现，而且今天的人通常会选择较高的贴现率使未来的福利折现之后变得很小。更何况，未来后代人的收益仍具有很大的不确定性。这些都使得政府的行为可能会出现短视的情形。在现阶段，许多地方政府大量引入污染产业，但如果同时要确保环境质量以满足后代人的生存需要的话，即对外资企业的污染进行治理，则需要大量的投入治理成本，而现时所能得到的收益却与成本不对称，这也促使政府虽然引入了污染产业，但很多时候不愿意过多投资治理环境。
4. 环境规制及其执行存在空隙。我国环境保护上起步较晚，环境规制尚不完善，虽然也制定了一些相应的环境法律法规，但标准还是比较低的。此外，部分官员的寻租行为使原本已经比较宽松的环境规制的约束力更加受到限制，因此环境规制或是在执行过程中发生扭曲，或是执行不严，形同虚设。这就为污染产业的转移乃至影响代际环境公共物品供给，留下了制度上的空隙。
5. 还应看到政府对环境产权的保障不够也是重要因素。FDI大量进入我国以后，外资企业自然而然参与到对我国生态环境资源的使用中。真正的环境产权主体（即我国公民）的生态环境权益并未受到有效保护。由于技术上、制度上、思想观念上的原因，生态环境资源缺乏明晰的产权，外资企业的环境负外部性内部化程度低。即便外资企业对于环境污染进行了补偿，或是补偿程度不够，或是由污染导致的健康损失、生态系统的破坏甚至不可逆，等等，在价值形式上难以弥补，在一定程度上造成了产权交易的非等价性。（李瑞娥，1999）[8]从代际的角度看，引进污染产业后，当代人获取利益的同时，对生态环境的破坏听之任之。代际关系的特殊性质使代际权益主体之间存在着不可逾越的时间阻隔。（郭骁和夏洪胜，2006）[9]使子孙后代的环境权益得不到保障，生态环境资源被过度使用却得不到充足的补偿性投入，以致退化，甚至衰竭。可以说，环境产权保障不够，尤其是代际环境产权的缺失，一方面使得国有和集体的环境产权主体被“虚置”，代际环境公共物品的供给主体的动力和压力不足；另一方面，也使代际环境公共物品的私人供给缺乏有力的制度保障，其补充作用受到抑制。
四、结论和启示
代际环境公共物品是一代以上人共同享用的环境公共物品，描述的是一种代与代之间在环境保护上的紧密联系。自身的特性决定了其供给机制应当采用以政府供给为主导，其他供给来源为补充的模式。由于这些年来通过FDI途径的污染产业转移，给我国带来了严重的环境外部性，影响了代际环境公共物品的供给。究其原因，政府缺陷是主要原因。这体现在代际公众利益的分散、现实利益的驱动、供给成本的代内集中性、环境规制及其执行存在空隙，以及对于环境产权保障不够。这导致了以政府供给为主其他机制补充的模式很难形成。为确保代际环境公共物品的充分供给，需要将对FDI的利用纳入到经济与环境的协调发展中，根本的出路在于克服政府缺陷，这至少可以从以下几点进行思考：
1. 确立相对完备的环境产权制度。从政府的角度来说，要弥补我国“缺失”的环境产权制度。既要做好环境产权的贡献界定和损害界定工作；又要促进环境产权的公平交易，落实环境成本的科学还原，建立企业环境治理和生态恢复的责任机制，逐步使企业合理负担其开发过程中实际发生的各种成本。（常修泽，2007）[10]通过严格的环境产权制度的建立，让外资企业最大限度地使其环境成本内部化，提高其环境治理的水平，这样可以降低政府供给代际环境公共物品的成本，有利于发挥私人供给的补充作用。
2. 调整外资政策。要从注重引资向引资与选资并重转变，在积极引进外资的同时注重其质量，力争限制污染产业的转移，并鼓励外资进入服务业和“洁净产业”“环保产业”，尽量使FDI对代际环境公共物品供给的影响最小化。
3. 要保护后代人的环境权益，关键在于约束当代人的行为，这主要依靠政府在当代对外资企业的环境外部性实施严格的监管，以便为后代人留下美好的生存环境，政府的监管力度很大程度上依赖于考核机制。因此要调整政府人员业绩考核机制，在倡导生态价值和绿色经济理念的基础上，将考核的经济指标与环境指标相结合，用考核机制维护代际环境公共物品的供给机制。
总而言之，制度供给是政府的重要职能，环境产权的确立、引资政策的改进以及考核机制的调整，都需要政府制度供给职能的充分发挥，唯有此才能以环境规制的供给和环境产权的保障推动生态环境质量的改善，以制度供给促进代际环境公共物品的供给，并调动社会力量使之成为政府供给的有益补充。
注释：
①在现实中，很难获得消费者对纯公共物品的真实需求信息。这里实际上隐含了一个假定，即通过采用支付意愿法，政府获得了当代人为得到不等量的环境产品意愿支付多少金额的信息，后代人的支付意愿按照当代人的支付意愿进行折现。政府得到这两个信息只是为了确定需求曲线，以便最终确定环境质量的供给程度；保证环境质量的全部花费由政府承担，政府并不要求公众真正地为自己消费的环境质量付费，否则公众是不愿意告诉政府自己真实的支付意愿的，当然后代人也不可能向今天的政府支付环境费用。
参考文献：
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［9］郭骁，夏洪胜.解决代际外部性问题有效途径的理论探讨［J］.中国工业经济，2006，（12）：60-65.
［10］常修泽.环境产权制度不能再延后［J］.瞭望，2007，（47）：64.