黑龙江省地方政府绩效管理评价的问题与对策
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摘 要：加快地方政府职能转型，提高地方政府绩效管理评价水平是一个长期的任务。通过对黑龙江省地方政府利用平衡计分卡建立科学的管理评价指标体系，指出地方政府管理的思想观念、内部制度、评价规范、评估主体、评价方式、评价监察等方面的问题；在借鉴建立完备的绩效管理评价体系、绩效评价的法规化与制度化和重视政府绩效管理评价工作等国外经验的基础上，提出了黑龙江省建立科学政府绩效管理评价体系、改善政府绩效管理评价法治环境和完善政府绩效管理评价工作机制等政府绩效管理评价的对策。
关键词：黑龙江省；政府绩效；绩效管理；绩效评价
中图分类号：D73/77 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0056-03
提高地方政府绩效管理水平是公共管理追求的基本目标之一。黑龙江省作为农业大省，农业人口占总人口的比重较大，且地方政府特别是乡镇一级政府的绩效管理起步较晚，政府行政管理正处于职能转变的过程中，理论基础和实践研究较为薄弱，缺乏科学的绩效评价体系。建设服务型政府、责任型政府和法治型政府，提高政府的绩效管理评价水平，是一个长期的实践管理课题。
一、黑龙江省地方政府绩效管理评价体系与问题
（一）平衡计分卡在绩效管理评价中的应用
平衡计分卡（Balanced Scored Card，简称BSC）是一种用于绩效管理与评估的方法工具。它在绩效管理过程中，组织的愿景和战略始终居于核心地位。在政府绩效评估中，平衡计分卡关注的重点是过程目标与结果目标、政府的短期目标与长期目标的统一，这样就能避免现行政府绩效评估中急功近利的问题，真正建立起长效机制。
基于平衡计分卡有关理论，以黑龙江省哈尔滨市阿城区双丰镇政府为例，调研收集了该政府近3年的工作报告和相关绩效考核资料，经过分析设计了一个政府绩效评估指标体系。如表1所示。
（二）地方政府绩效管理评价的问题分析
1.传统管理思想观念根深蒂固。黑龙江省作为边疆省份，经济发展相对落后，人们的思想观念陈旧，官本位意识浓厚，以民为本观念不强；公务员服务意识淡薄、职责不清，对绩效管理概念认识不全面、不透彻，表现出各种虚假的工作业绩，降低了地方政府绩效管理水平。
2.政府内部管理制度不够完善。目前，黑龙江省的一些地方政府内部的管理制度仍不完善，部分管理制度相对国内许多省市滞后。政府绩效管理制度滞后性，阻碍绩效管理创新，从而产生负面效应。
3.政府绩效评价规范尚不明确。目前黑龙江省部分部门没有相应的法律法规作为政府绩效管理制度保障，缺少衡量标准，导致政府绩效管理实施的盲目性和随意性，在相关的机关公务人员效能告诫暂行条例中缺乏年度单位绩效管理考核核心指标和月绩效管理的考评登记等指标要求。
4.政府绩效评估主体较为单一。目前黑龙江省地方政府的绩效管理评估多以官方评估为主，并采用自上而下的内部评估形式。部分地方政府在绩效管过程中评估过程不公开，缺乏外部监督，导致地方政府绩效管理的封闭性与评估效果的非客观性。
5.政府绩效评价方式较为落后。黑龙江省政府绩效管理方式和行政干预方式较为单一，管理方式是以直接管钱、管物、管人的“政府行政控制型管理”为主，没有真正向服务群众和监督的服务型地方政府管理方式转变。地方政府信息收集、信息公开、反馈速度的滞后，造成相应的信息失真、部分信息截流等问题，其原因是政府绩效管理手段和方式落后所致。
6.政府绩效评价监察不够健全。当前黑龙江省地方政府管理监察不健全主要表现在：决策机制不完善；运行体制不协调；激励的机制不够，责任约束不强；监督制度不完善，缺乏监督的法律、制度等，进而导致软监督和虚监督。
二、国外政府绩效管理评价对黑龙江省的启示
（一）建立完备的绩效管理评价体系
建立和完善以科学发展观为指导的，适应省情的政府绩效管理评价系统和管理体系，对黑龙江省现在和未来改革行政管理体制、建设服务型政府具有十分重要和深远的意义。通过吸收和借鉴国内外成熟的基层政府绩效管理评价管理经验和模式，加快改革的步伐，提高政府绩效管理评价水平。
建立完备的绩效管理评价体系主要包括：一是确定管理评价主体，主要包括上一级政府的有关职能部门、同级政府的审计部门、专业的评价机构（如社会与会计标准委员会、绩效测量中心等）和社会公众如参与问卷调查的市民等。二是建立管理评价模型，一般可分为通用模型和专用模型两类。三是管理评价的实施。大力引入社会民众，通过问卷调查、网站投票和电子邮件等方式收集民众的满意度和意见建议等信息；同时，引入第三方机构，进行全面、专业、客观评价。四是公布管理评价结果。绩效管理评价结果要形成评价结论与报告，其报告应详尽且通俗易懂，具有必要地说明和附录，普通公众都能够很容易地理解和使用。五是绩效管理评价反馈。通过召开评议会、问卷调查、电子邮件、电话热线等方式收集各方意见与建议，并形成了有效的反馈网络。
（二）绩效评价的法规化与制度化
西方发达国家基层政府开展绩效管理评价有一个鲜明特点，那就是建立和完善各项法案和规章，从而促使政府绩效管理评价系统化、法规化、制度化。美国国会于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），该法案是联邦政府绩效管理制度的保证，并以此为准绳指导联邦政府进行绩效管理。GPRA的内容主要包括政府绩效管理的目标、流程、责任、主要内容及GPRA自身会存在的问题。美国政府通过该法案的实施带来了丰硕成果，在法案施行5年后，联邦政府不仅解决了困扰已久的财政赤字问题（长达40年），而且有了大幅的财政盈余（1 230多亿美元），可见该法案的作用绝不能忽视。美国政府在2010年又颁布了《政府绩效与结果修正法案》（GPRAMA）。该法案引入了当时最先进的科学技术并总结了近10年的实践经验，其目的就是使美国政府各个部门的绩效得到提高，同时增加面向社会公众的透明度。
目前我国在政府绩效管理评价方面还缺乏专门的法案，限制了政府绩效管理评价的推进和发展。但黑龙江省等地方政府制定了适宜本地区的地方性的政府绩效管理评价办法等。对于向服务型和法治型政府转变，大力提倡以人为本、科学发展的各级地方政府，美国政府绩效管理评价法案具有有益的参考价值。主要包括：开展政府绩效管理评价应有足够的耐心，不要急于求成、一哄而上；随着社会的发展逐步完善法律制度，并符合国情与省情；重视协调工作，通过科学周密地组织管理，使各个部门形成一个整体从而保证绩效管理评价工作形成合力。
（三）重视政府绩效管理评价工作
在一些发达国家，无论是中央还是地方各级政府都非常重视绩效管理评价工作。尤其是中央政府的一些高层领导对于绩效管理评价更是大力提倡和不断推动，使得地方各级政府的绩效管理评价工作得到了不断的改进和完善。如在英国自撒切尔首相执政以来，工党政府和保守党政府都保持了行政改革的指导思想和基本方式的连续性，不仅在中央一级大力推进政府绩效管理评价，还通过中央政府进行管理指导和行政规范，积极的促进地方政府开展绩效管理评价。
20世纪80年代，英国政府组建了审计委员会对地方政府进行独立审计；在20世纪90年代梅杰执政时，英国政府颁布公民，规定政府向公众提供服务的具体标准，地方政府开始按照一套统一明确的国家标准开展绩效管理评价工作。中央及地方各级政府对绩效管理评价工作的高度重视是绩效管理评价取得丰硕成果的重要原因。美国也有类似的经验，通过在全国范围内进行调查发现，在中央政府的激励和要求下，地方政府对绩效管理评价工作更加重视而且投入更多精力。美国联邦各州政府和地方政府在开展绩效管理评价方面比联邦政府取得了更大的进展，在绩效管理评价领域中进行了许多创新，对于绩效管理评价工作产生了高度热情，因而实施态度也更为积极。
三、黑龙江省地方政府绩效管理评价的对策
（一）建立科学政府绩效管理评价体系
1.建立科学的政府绩效管理评价指标体系。绩效管理评价指标体系既要有效率、效果与经济方面的内容，能够有效地用于提高和改进政府绩效，更要有公平方面的内容；既要有经济发展指标，又要重视社会发展、政府服务质量和公民满意度指标，对政府管理的各个方面进行评价要全面均衡，这样就能够充分发挥绩效评价对于政府管理绩效的提高和促进作用。
2.用全面、发展的理念评价政府管理绩效。绩效评价指标体系既要包含经济增长、企业效益、科技进步、财政能力等经济指标，也要包含公共事业、就业增长、社会保障、医疗卫生等社会指标，还要包含教育水平、文化娱乐、体育等文体指标，更要包含学习中央精神、宣传先进典型及处理突发性事件、维护社会稳定等政治指标；不仅要关注当前的发展，而且要看发展的可持续性；不仅看经济发展，而且要关注社会稳定；不仅要看表面成绩，更要看发展潜力；不仅要看经济总量增长，而且要看人民群众是否得到实惠；不仅要看城市变化，而且要看农村发展；不仅要看主观努力，而且要看客观条件。
3.选择政府绩效管理评价有效的技术方法。政府绩效管理评价指标不仅要能够满足对政府提供的各种公共服务进行绩效评价的需求，也要能够体现对政府内部管理进行绩效评价的需求。要充分考虑到国情、省情，还要考虑到黑龙江省各地区、各部门之间的差异，建立一套与政府紧密联系的、符合评价目的客观公正的评价指标体系。
（二）改善政府绩效管理评价法治环境
1.健全绩效评价的法律制度。目前地方政府立法保障和规范的实施程序不完善，部分地方缺乏统一的绩效管理法律规定，地方政府绩效管理法律指标不清晰，在政府绩效管理内容和侧重点理解发面存在差异，开展地方政府绩效管理活动可持续性模糊，其绩效管理评价程序和方法流于形式。借鉴国外先进经验，哈尔滨市制定了《哈尔滨市政府绩效管理条例》，也取得了良好地效果。黑龙江省可在此基础上，根据省情实际，制定《黑龙江省政府绩效管理条例》，为加强政府绩效管理、开展绩效管理评价工作“有法可依、有法必依”奠定基础条件。
2.加强公务员队伍监督管理。提升黑龙江省地方政府公务人员的素质，完善地方政府绩效管理制度是关键。当前，地方政府管理范围越来越广，其绩效管理对象逐渐增多，公众民主意识不断增强，地方政府部门只有提高办事及工作效率才能适应当前公共管理的需求，只有建立高素质的公务员队伍才能保障政府管理效率的提高。黑龙江省重中之重是增强公务员的危机意识，一些矛盾会随着经济社会的发展而释放，那是因为我国正处于矛盾凸显期，地方政府公务人员只有具备强烈的忧患意识，才能保证地方政府绩效管理的顺利进行。
3.完善政务信息公开的制度。地方政府应将信息公开制度作为政府绩效管理的重点。黑龙江省完善地方政府绩效管理评价制度且建立在可靠的信息基础之上，必须建立健全信息公开和保真制度是必要的。鉴于地方政府的基本特点，对信息公开的内容加以明确规范，对哪种信息可方便公众知晓，哪种信息需要保密应具体说明情况，确保公布的信息及时准确的且保证公民的知情权。对信息公开的程序、政府信息收集、政府信息分析及信息公开的主体和方式等都应予以明确，同时应建立政府监督机制和信息失真责任追究机制。
（三）完善政府绩效管理评价工作机制
1.加强政府绩效的公开评价。地方政府坚持绩效公开评价管理方式可打造勤廉政府，提升公务员素质，对强化政府绩效管理有着重要的现实意义。地方政府实行政府绩效公开评价是开展政府绩效管理评价的一项制度，保证地方政府绩效公开管理，对部分不公开的操作可起到防止的作用。黑龙江省地方政府绩效公开评价内容应当包括地方政府绩效评价的法律依据、评价主体、评价内容、评价程序、评价方法和评价结果，以及政府绩效管理评价的相关信息等，并对政府绩效奖惩意见实行公示制度，完善政府绩效管理评价改进计划等。
2.引入多元化绩效评价主体。黑龙江省地方政府绩效考评职制度从目前仍就不完善，政府绩效管理的各个部门权利比较分散，绩效管理评价工作与其他省市相比也有较大差距，工作开展还停留在经验型管理阶段。地方政府绩效管理工作经验传授比较烦琐，公务人员随着工作性质绩效评价由效率转向效能，政府评价转向客户参与。在地方政府绩效管理中多元化的评价主体现为运用社会调查征求社会公众满意程度，从而实现地方政府绩效管理评价主体的多元化，以改善地方政府绩效管理中的不足。
3.探索科学长效的评价机制。应积极探索长效的绩效管理评价机制，其中开发评价信息系统是关键。黑龙江省可运用新型的绩效评价软件系统，针对网络按照适合省情绩效管理中的信息进行收集，专门的中介组织引进，使长效评价机制更为完善。可通过运用科学长效评价手段增强大众媒体报道的广泛性，清晰体现地方政府绩效管理评价过程，促进地方政府执政更加公开。各级地方政府更要不断的完善创新，积极地探索科学长效的绩效管理评价机制，促进地方政府时刻鞭策自己，不断提高政府的服务管理水平。
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