基于规则的区域科技经费预算方法研究
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摘要：鉴于当前关于科技经费预算方法的研究无法为政府部门提供直接有效支持、难以融入人的能动因素等，设计了基于规则的经费预算方法，从产业原有经费额度、产业创新基础、产业创新任务、产业创新前景等四个角度，设计了产业经费分配评分标准与规则，构建信息采集表与专家打分汇总表，并按照预算流程给出具体操作方法，提出注意事项。
关键词：科技经费；预算；规则；评分方法
中图分类号：F81.453 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2014）04-0088-05
Abstract： For current research on science and technology expenditure budgeting method can’t offer direct and effective support for government department and can hardly take human active factor into account， so a budgeting method based on the rule is designed in this paper. From four aspectsindustry original expenditure amount and industry innovating basis as well as industry innovating task and industry innovating future， the marking standard and regulation of industry expenditure distribution is designed， and the information collecting table and expert marking collection table are also constructed， specific operating method is offered according to budgeting flow and the attention items are also put forward.
Key words： science and technology expenditure； budgeting； rule； marking method
知识经济时代，创新成为区域经济与科技发展的核心与关键，创新活动具有外部性、公共性、外溢性等特征[1]，需要政府部门介入，通过引导、鼓励等带动企业、高校等研发主体积极开展创新活动，以有效实现区域产业结构升级以及经济与科技的跨越发展。政府部门干预区域创新活动的最直接工具就是政府科技经费，主要包含科技事业费、科技三项费、科研基建费及科技专项费用等[2]。如何科学配置政府科技经费，以有效促进产业、地区的协同发展，调动各主体积极性，实现区域科技发展战略规划目标成为当前一项重要的研究课题。
预算依据的科学性与预算方法的先进性是影响预算结果的重要因素，而目前关于科技经费预算的研究主要集中在定量方法方面，如零基预算方法[3]、灰色预测方法等[4]，而根据这些预算方法得出的预算结果仅能作为科技经费预算的参考依据之一，无法为政府科技经费预算提供全程方法支持。另外，这些方法通常将以往科技经费预算数据作为预算依据[5]，虽然部分研究者也提出应当全面考虑经费分配产业与地区的科技发展情况、研发基础以及区域整体发展战略目标等，但是并未能给出具体方法[6]，因此需要进一步研究如何将影响科技经费预算的各种因素融合到预算方法中；最后，各种预算方法的研究中忽视了人的因素[7]，政府科技经费预算不仅要做到客观、科学，还应当可行，预算方案能够被各方认可，以有效协同各方力量促进区域科技创新与经济发展，因此在预算过程中必须鼓励各方参与，在整合各方意见提高预算合理性的同时，也使参与预算工作的各方达成共识，减少相互之间矛盾与冲突的产生。然而，考虑到人的因素时通常采用定性方法，无法准确确定科技经费预算方案而采用量化方法时，虽然计算结果相对精确，却难以融合人的能动因素。为此，本文设计一种基于规则的科技经费预算方法[8]，以有效整合人的能动性与数据的客观性，实现定性与定量方法的有效结合，为政府科技经费预算管理部门提供有效的方法支持。
1区域科技经费预算依据的确定
本文的区域是指国家为了便于行政管理而建立的省级行政区[9]。虽然地级、县级等也需要进行政府科技经费预算，但其涉及的额度与自主性相对受限，省级行政区作为一个特殊的区域，虽然需要与国家战略保持一致，但是在发展区域科技与特色产业方面具有一定的独立性与自主性，因此本文重点研究该类区域政府科技经费预算问题。通常政府科技经费按照产业进行首次分配，确定产业领域分配额度后再进一步通过调整经费配置地区、主体等实现多方面平衡与协同。
1.1产业经费额度
产业发展具有连续性，在产业没有特殊重大、重点项目时，获得科技经费份额的突变，会影响产业创新活动原有发展步伐，在产业创新人员、实施项目条件限制下，经费过多的刺激也很难实现产业创新活动的剧增，无法保证科技经费的放大效应。产业获得政府科技经费份额的大幅下降会向产业内部创新企业提供一种警示——区域战略转移，企业所属产业发展前景不明，未被列入重点发展行列，会影响创新企业的预期，减少其开展创新活动的积极性。因此，政府科技经费预算虽然不能完全沿袭传统的分配方案，但是在开展预算过程中应当充分重视与考虑各产业获得政府科技经费的演化规律，一般采用近5年各产业获得科技经费预算分配额度占总额度的百分比体现。
1.2产业创新基础
产业开展创新活动的能力、潜力与产业当前创新基础关系紧密，创新是一种延续性活动，需要前期积累，可利用产业R&D人员数量、拥有专利的企业数量、产业专利申请量、产业已获授权专利数量、产业新产品产值等指标反映。产业R&D人员数量反映了产业开展技术研发与创新活动的可能性，从事研发的人员数量越多越容易在产业内部形成知识共享、知识交流、知识学习等良好氛围，产生知识创新的集聚效应；拥有专利的企业数量反映整个产业对创新的重视程度与创新活动的辐射范围，有些产业专利与新产品产值总量比较可观，但是产业内部专利垄断现象严重，创新活动仅涉及少数优势企业，产业创新竞争强度弱，开展创新活动的意识不强，政府科技管理部门经费引导作用也难以有效发挥。产业专利申请量反映当前产业创新活动的活跃程度，一般而言产业具有创新意识才会主动提升创新能力与水平，因此充分的专利申请量是产业获得授权专利的前提与保障，是产业创新活动开展情况的有效反映；产业已获授权专利数量是反映产业研发实力的重要指标，表明产业创新资源积累相对丰富，拥有开展创新活动的基础；虽然政府科技经费以满足区域发展战略为第一要务，但是为了实现政府科技经费的良性与持续发展，经费产生的经济效益与市场价值也是在配置时需考虑的内容之一，因此可选择产业新产品产值体现创新活动的适用性、社会认可度。总之，产业创新的前期基础影响产业当前创新活动的开展，进一步影响其应获得政府科技经费的支持额度。
1.3产业创新任务
科技经费为实现区域科技发展战略规划目标服务，因此应根据产业当年承担创新任务情况确定其分配比例。重大、重点项目是经多方面、多轮次论证后确定的，其在产业科技计划管理中具有战略地位，因此应首先列示产业当年承担的重大、重点项目名称、涉及金额及实施紧迫性等。其次，提出产业创新活动完成的其他战略目标，主要从人才培养数量、重大科技奖项、区域创新体系建设、产业带动资金、知识产权以及高新技术产业产值等几个方面论证产业当年承担任务的重要性。创新活动的开展离不开高层次人才尤其是创新团队的支持，因此能够培养973计划首席科学家、长江学者、新世纪优秀人才等以及教育部创新团队、国家创新研究群体的产业应当优先得到政府科技经费支持；重大科技奖项的获得不仅能够有效证实区域在国家创新体系中的实力与地位，同时利于以此为契机带动区域科技与经济的发展，因此在未来创新活动中能够获得国家发明奖、国家技术发明奖以及国家自然科学奖、国家科技进步奖等重大科技奖项的产业优先资助。再次，区域创新体系的建设与完善利于产业创新活动的开展，产业年度内具有国家级重点实验室、国家级工程技术研究中心、国家级企业技术中心以及国家大学科技园等重要创新平台建设任务的应在政府科技经费预算中优先考虑。政府科技经费虽然可以发挥部分直接作用，促进区域创新活动的开展，但是受到经费预算数量的限制，直接作用效果有限。因此，需要充分发挥政府科技经费四两拨千斤的作用，通过政府科技经费的引导与带动作用，吸纳更多社会闲散资金投入到创新活动中，因此投入产业的科技经费通过匹配、自筹、风投等方式可能带动的经费总量成为影响科技经费预算配置的又一重要因素。另外，我国各区域科技发展战略规划中基本列示了区域科技创新活动取得知识产权目标情况，因此可将产业预期产出专利数量以及科技成果登记数与科技成果转化率等作为考察产业对区域知识产权贡献度的指标。最后，科技服务于经济，需要将产业创新活动转化为现实的市场与经济价值，因此产业创造的高新技术产业产值也作为衡量产业承担任务量的考察内容。
1.4产业创新前景
对当前尚未承担过多任务的，但在未来技术研发与创新中具有发展潜力的产业，可酌情提高分配额度。主要体现在产业R&D人员增长率、拥有专利的企业增长率、产业专利申请增长率、产业已获授权专利增长率以及产业新产品产值增长率来反映。虽然某些产业在创新基础与总量上优势不明显，但创新发展势头较好，应当在政府科技经费分配中给予重点考虑。
2基于规则的政府科技经费预算评分表设计
为充分发挥各个业务处室工作积极性，也为使不同业务处室增进彼此了解，应首先由各业务处室提供当年各产业科技预算相关资料，科技厅根据各个业务处室提供的资料，组织各业务处室相关人员、管理与技术专家等按照预算评分标准进行打分，以确定各产业得分情况，要求提供资料真实、可靠，否则影响业务处室获得经费额度，评价标准如表1所示。
4政府科技经费预算分配中注意的问题
4.1建立诚信与沟通反馈机制
首先，各个业务处室提供原始资料与数据应做到真实、可靠；其次，开展培训明确各个指标的含义。明晰产业内重大、重点项目战略作用与发展定位等，以便利其他处室了解本部门工作与科技发展战略，在横向比较基础上，对产业进行科学、客观打分；最后，产业得分结果与专家建议存在较大差距时，应当通过交流、沟通与反馈等，调整评分，使之更加科学、合理。
4.2注意经验的累积
在组织与开展政府科技经费产业预算分配工作中，应当针对活动中出现的问题、处理方法与先进经验等进行有效积累，形成书面报告与材料，为后期相关活动的组织与开展提供借鉴与参考。
4.3数据的规范化处理
政府科技经费预算通常涉及到前五年产业相关指标的具体数据，因此当前搜集的数据可为今后预算工作提供支撑，因此应及时录入、妥善整理与保存，以方便后续工作；另外，当前预算依据中各个产业提出完成创新任务情况可以作为产业创新考核指标，以约束与督促各业务处室有效开展管理，实现产业创新的预定目标。
4.4动态跟踪与改进
动态跟踪其他先进国家与区域开展政府科技经费预算的方法，学习其经验与方法，及时吸纳与引入本区域预算分配工作中；挖掘与培养预算分配人才与专家，及时更新专家库；跟踪产业创新任务完成情况与科技发展战略调整情况，及时调整划拨经费，保障经费有效使用。
5结论
本文设计了基于规则的政府科技经费预算方法，可有效实现定量与定性结合、数据客观性与人能动性结合等。主要结论如下：应当综合产业过去、当前与未来三个演变阶段，从产业前期经费额度、产业创新基础、产业创新任务、产业创新前景四个方面设计指标确定产业创新情况。根据指标的性质可以将评分标准表格分成定量与定性两个部分，并进一步设计信息采集表，针对定量部分各个部门主要提供数据支撑，对于定性部分按照要求进行准确描述。在完成信息采集后，组织专家根据评分标准打分。为便于计算，同时需要设计专家评分汇总表。结合不同专家的打分、考虑不同指标的重要性，最终确定产业得分与经费分配比例。当计算结果与专家建议存在较大差距时，需及时反馈、调整，经厅长办公会讨论，综合考虑地区、主体等各方面协调问题，确定最终预算方案。
本文设计评价指标与标准时考虑大部分区域情况，对于特殊区域如果无法采集相关指标值或部分指标波动剧烈等，可对指标与评分标准进行调整。在本文研究基础上，各区域可有目的性地完善区域科技统计数据，并进一步加强对政府科技经费监督、控制、实时调整与使用约束、奖惩措施等方面的研究，以全面提升政府科技经费的使用效率。
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