进一步完善农村义务教育经费保障机制浅探

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摘要：以黑龙江省为实例，客观评价了农村义务教育经费保障机制改革所取得的成效，认真分析了目前新机制保障内容、保障水平和经费管理等方面存在的不足和问题，结合实际提出了扩大保障内容和范围、提高保障水平、强化经费管理等进一步完善农村义务教育经费保障机制的政策意见和建议。

关键词：农村；义务教育经费；保障机制

中图分类号：G40-054 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2011）20－0024－03

2006―2007年，国家先后在西部和中部地区农村实行了免除义务教育学杂费政策，实施了农村义务教育经费保障机制改革，建立了农村义务教育经费保障新机制。新机制的建立，为巩固和促进农村义务教育“普九”成果，提供了积极、稳定、长效的制度性保障。实事求是地回顾和评价新机制实施以来的良好成效，找出不足和问题，理清完善新机制的思路和办法，对落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》（以下简称：《国家教育规划纲要》），进一步完善相关政策和措施，促进义务教育均衡发展，有着十分重要的意义。笔者结合对黑龙江省实施情况的调查分析，进行了一些浅探。

一、农村义务教育经费保障机制改革取得显著成效

按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）要求，黑龙江省从2007年3月份开始，在全省范围内全面实施农村义务教育经费保障机制改革，并从2008年春季学期开始进一步调整和完善改革相关政策，2009年全面实现农村义务教育经费保障机制改革的各项政策目标。目前保障的范围已经覆盖县以下（含县）农村义务教育阶段所有学校（包括小学、初中、职业初中、九年制学校、特教学校）和学生。保障的主要项目和内容包括：一是免除学杂费，资金由中央和省级财政按6：4承担。二是学校运转暨公用经费，按中央和地方6：4承担，地方承担部分，享受一般性转移支付的地市、县（市、区）及国家、省扶贫工作重点县，由省级财政全部负担；其他地市、县（市、区）由省级财政分担80%，市县分担20％。三是校舍维修改造长效机制资金，中央和省级财政按1：1比例安排资金，不足部分，市县安排；四是贫困寄宿制生生活补助经费，由中央和地方按5：5比例分担，地方分担部分黑龙江省由省级财政和地市、县（市）财政按照7：3的比例分担。五是向农村学生免费提供教科书资金，由中央财政负担。六是教师工资由中央和地方政府财政按现行体制予以保证，及时足额发放。

通过农村义务教育经费保障机制的建立和逐步完善，做到：一是把农村义务教育纳入政府公共财政保障范围，结束了农村教育农民办的历史，使2001年以来农村税费改革和免征农业税后逐步建立的“以县为主”农村义务教育管理体制，终于有了政府财政投入的明确保障和支撑。二是新机制规定的分项目、按比例承担的办法，明确了各级政府投入保障责任，解决了多年来各级政府对农村义务教育投入保障责任不清、任务不明的问题。三是把农村义务教育所必需的基本保障经费，包括用于学校运转所必需的公用经费、硬件建设急需的校舍维修改造经费，用于教职工的工资和用于学生的教科书和贫困寄宿学生资助等都纳入了保障范围。除教师工资以外，每一项都有各级政府具体分担的比例和办法，保障了农村义务教育经费的长期稳定和增长。仅就公用经费情况看，2008年，黑龙江省农村义务教育生均预算内公用经费支出小学为840.23元、初中为1 055.46元，与农村义务教育经费保障机制改革实施前的2006年生均预算内公用经费小学361.7元、初中425.24元相比，生均小学提高478.47元、初中提高630.22元，小学和初中生均公用经费分别提高1.32倍和1.48倍。四是强化了省级政府统筹责任，促进了义务教育均衡发展。新机制分项目按比例承担的资金，主要由中央和省级政府财政承担，提升了政府财政保障的级次，强化了省级统筹权。2009年，黑龙江省共投入免学杂费并补助公用经费资金、免费教科书和贫困寄宿生生活费补助资金18.2亿元，市县仅负担4 380万元，占资金总数的2.4%。同时，2007―2009年，省级财政投入资金1.9亿元，为农村中小学校采购课桌椅，更新改造教学实验仪器设备和购置图书资料，更新锅炉、修建围墙、平整操场、改造厕所等外部环境，有效地改善了农村义务教育办学条件；同时，投入1.8亿元，引导市县合理调整农村学校布局，整合教育资源，进一步优化了农村义务教育的资源配置，这些极大地引导和促进了农村义务教育学校均衡发展。五是提高了农村义务教育经费管理水平。改革后，在继续实行教师工资统发制度的同时，建立并逐步完善了农村义务教育经费预算管理制度、大宗物品政府集中采购制度、基建项目招投标制度、资金专户管理和国库集中支付制度、中小学校财务公开制度。实行了财政、教育、审计、物价、监察等部门联合监督机制，切实加强了对农村义务教育经费预算执行、会计核算、学校经费管理及资产管理等方面的监督检查，基本保证了专项经费及时足额到位、专款专用和安全高效。六是切实减轻了农民负担。改革前，学生须普遍缴纳学杂费（含信息技术和取暖收费等）、教科书费，寄宿学生还须缴纳住宿费。改革后，首先免除了学杂费，并对农村义务教育学生提供免费教科书，这两项直接为农村义务教育阶段学生生均减负：县镇小学生277.5元/年、初中生411.7元/年，农村小学生157.5元/年、初中生281.7元/年。2009年，又免除了寄宿生住宿费，寄宿生每人每年减少住宿费支出250元。同时，贫困寄宿生每年还可以得到生活费补助小学500元、初中750元（目前已分别提高到750元和1 000元）。目前，除自愿在学校就餐的学生需缴纳伙食费外，面向农村义务教育阶段学生的所有收费项目已经全部取消。这不仅极大地减轻了农村负担，而且让广大农村学生直接沐浴了国家公共财政的阳光，有效保障了农村义务教育学生的权益。七是巩固了“普九”成果，降低了义务教育阶段的辍学率，提高了入学率。2008年底，黑龙江省农村义务教育阶段小学辍学率0.22%，比2006年的0.36%下降0.14％；初中辍学率0.78%，比2006年的1.31%下降0.53％。小学净入学率99.39%，比2006年的98.89%提高0.5％、初中入学率99.86%，比2006的98.93%提高0.93％。八是农村义务教育经费政府财政保障机制的建立，尤其是分项目、按比例分担责任的合理明确，为贯彻落实《国家教育规划纲要》，逐步建立其他各级各类教育经费保障机制，提供了引领、示范和借鉴。

二、当前农村义务教育经费保障机制存在的主要问题

农村义务教育经费保障机制的建立，在稳定、长效保障农村义务教育投入、减轻农民负担、推进义务教育均衡发展等方面发挥的重要作用，取得了很好成效，但就目前看，还存在一些需要在进一步完善机制中解决的问题。

一是从保障的项目内容和各级政府责任分担来看，存在三方面的问题。第一，教师工资虽然纳入保障范围，但中央、省、市县各级政府间的分担比例并没有明确。各地工资差异较大。同时县级统发，干好干坏一样，学校难以用经济手段调动教师积极性，绩效考评结果在工资收入上难以体现。第二，学校硬件建设，促进均衡发展所需的经费，如校舍及其附属设施、教学仪器设备、图书资料等，目前只有校舍维修改造，纳入了机制保障范围。目前，国家正在实施的初中校舍工程、校安工程、薄弱学校改造工程等，在校舍建设、教学仪器设备、图书资料等方面都有投入，但都是属于阶段性的项目，缺乏长效性。这些阶段性项目，中央和地方投入责任如何划分，有的明确，有的也不明确，即使明确的比例，有的已超出地方财政承受能力。第三，取消住宿费后，没有明确资金来源和各级政府负担比例办法。2009年，按照国家要求，黑龙江省取消了住宿生住宿费，将相应开支纳入公用经费支出，但没有安排相应的资金来源和各级政府的分担比例和办法。

二是从保障标准和水平看，存在着保障水平不高和没有体现地区办学成本差异两个方面的问题。如公用经费，改革伊始，国家是按各省2004年实行“一费制”时出台的公用经费标准平均数给予补助的，2009年国家生均公用经费标准统一为小学300元/年，初中500元/年，2010年生均提高100元。2004年实行“一费制”时，黑龙江省财政、物价、教育三部门依据《中小学公用经费实物消耗定额》测算和实地调研并通过广泛听证，确定的农村义务教育公用经费生均标准为县镇小学390/年、农村小学305元/年；县镇初中500元/年、农村初中470元/年。与2009年（5年后）国家确定的小学300元/年、初中500元/年农村义务教育公用经费生均标准相比，县镇和农村小学分别高于国家标准90元、5元。考虑到时间跨度和物价上涨因素，再加上取消农村义务教育住宿生的住宿费后相应增加公用经费开支等因素，应当说，目前的标准还是偏低的。同时，国家在确定公用经费标准和对地方的补助中，还没有充分考虑各地办学成本的差异因素。如黑龙江省地处高寒地区，冬季取暖期长达6个月以上，特别是近两年原煤价格连续涨价，已由2006年平均400元/吨左右，涨到800元/顿以上，同时，司炉工（平均每校2人以上）工资支出也由2006年500元/月，涨到1 500元/月以上，致使取暖费支出已经占到学校公用经费支出的50％以上。据对哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、绥化4个市地所属8个县的41所农村中小学抽样调查，41所学校校舍建筑面积264 891平方米，在校生36 701人，2010年公用经费支出2 253.32万元，其中取暖费支出1 143.77万元。每平方米取暖费支出43元，生均公用经费614元，其中生均取暖312元，取暖费支出占公用经费支出总额51％。除去取暖费开支后，学校用于教育教学的公用经费开支十分紧张，一定程度上影响了教学活动的有效开展，进而制约了教育教学质量的提高。

三是从经费管理情况看，存在政府管理层面部门职责不明确和学校层面管理水平不高问题。第一，各级政府财政、教育部门等部门职责权限不明确，运转机制不规范，存在越位和缺位问题。中央下达的农村义务教育保障机制资金，有的是财政部和教育部联合下达的，有的是财政部单独下达的。省级部门基本上是上行下效，资金（指标）文件到县级后，有的县级财政与教育部门共同协商，按照规范的预算、支付和采购等制度去管理，有的财政部门不与县级教育部门协商，直接对学校行使经费管理权，预算、支付、采购等都直接对学校，导致了县级财政部门教育财务管理越位和县级教育部门财务管理缺位的现象，致使教育事业改革和发展的事权与财权脱节，影响了有限资金的整体效益。第二，学校财务管理水平不高。一方面表现在，学校从事财会工作的人员，很多是非财会专业毕业或兼职作财务工作，业务水平不高，又没有很好地进行培训提高，致使财务管理水平不高，有的甚至犯一些常识性的错误；另一方面是，农村义务教育经费保障机制改革实施后，改革框架内的管理办法多是约束确保资金及时足额投入到位和规范资金的管理使用的，而学校财务管理制度方面的一些规定，还不够健全、规范和精细，上级工作指导也不够及时、到位，一定程度上制约了学校管理水平的提高。

三、进一步完善农村义务教育经费保障机制的政策建议

针对目前存在的问题，笔者认为应在以下几个方面，进一步完善农村义务教育经费保障机制。

1.扩大新机制保障内容范围，进一步明确各级政府财政资金分担比例和办法，落实各级政府提供公共服务责任。一要按照《国家教育规划纲要》提出的加强标准化学校建设、促进均衡发展的要求，把保证农村义务教育学校标准化建设、促进均衡发展的发展性经费纳入农村义务教育经费保障机制范畴。目前，国家正在实施的校舍安全工程、薄弱学校改造工程、初中校舍改造、校园安全技防等工程项目，应当说对改善农村学校硬件条件、促进均衡发展，都有极大的推进作用。但这些工程，内容比较分散，又有交叉重复，而且都是阶段性的，资金分担责任也不尽明确合理，不利于发挥整体长效作用。应整合起来，按照保障机制的办法，统一起来，设定为农村学校标准化暨均衡发展资金，纳入农村义务教育经费保障机制，并按照保障机制中已明确的校舍维修改造长效资金中央、省和市县分担比例和办法，确定资金分担比例和办法，由县级政府按照“以县为主”的体制，统筹安排用于标准化学校建设，促进均衡发展。二是明确取消住宿费取消后，各级政府财政应承担的资金比例和办法。建议按照贫困寄宿生生活补助资金的分担比例和办法，明确各级政府财政分担比例和办法。三是对教师工资，应结合教师绩效工资改革，充分考虑各级政府财力情况，分不同地区合理明确各级政府财政分担比例和办法。同时，完善工资统发制度，给学校一定自，建立奖励制度，以教师工作量和所取得的业绩为奖励依据，进行奖励，调动教师积极性。

2.考虑地区办学成本差异，建立价格联动机制，提高保障水平。一是在保证目前保障水平的基础上，根据目前各地农村义务教育学校办学条件现状和建设成本、教师工资水平、学校运转所需公用经费、保证学生最低营养生活费需求等情况，认真测算纳入经费保障机制的各项经费地区差异，提高各项经费保障标准和水平。二是建立经费保障与价格上涨指数联动机制，保证纳入机制保障的各项经费年度增长幅度明显高于物价上涨指数，做到“三个增长”，为实现《国家教育规划纲要》确定的目标提供殷实保障。

3.规范政府部门管理行为，切实加强教育经费管理，提高理财水平。一要进一步明确各级政府财政部门和教育部门的管理职能和权限，建立规范有效的工作运行机制，避免“越位”和“缺位”现象。中央和省级下达农村义务教育经费保障资金，应由财政和教育部门联合下达，避免市县教育部门因不知情或财政、教育部门沟通不畅出现“被缺位”问题。市县应在政府统一领导下，进一步明确财政、教育部门教育财务管理职能和权限，充分发挥市县财政、教育两个部门的积极性，建立规范有效的部门协调机制，按照规范的预算管理、政府采购、专户管理、国库支付等规定要求，切实加强农村义务教育经费管理，防止“越位”和“缺位”行为。目前应当重点规范和加强“两上两下”预算管理制度，这是做好其他财务管理工作的前提和基础，也是避免越位、缺位、扯皮现象的有效措施。二要加强培训和指导，切实提高学校财会管理水平。解决目前财会人员业务素质低、理财水平不高的可行办法，是要切实加强学校财会人员培训和业务指导。为此，应以市县为主，建立学校财会人员暑期培训制度，每一位财会人员每两年至少培训要接受一次市县以上培训，培训时间不应少于1个月。同时，要以市县为单位，组织业务骨干或聘请专家，到学校实地开展财会业务指导工作，并形成制度。三要进一步健全农村义务教育学校财务管理制度。国家应根据目前财政体制改革和建立农村义务教育经费保障的新情况，及时出台和完善学校财务规章制度、经费管理办法、资产管理办法、绩效评价办法等各项财会管理制度或相关指导意见。地方应根据国家的制度规范，结合实际，制定精细化、可操作的相关管理制度，以规范化、精细化的财会管理制度，提升学校财会管理水平。