四川亮红灯:企业不得 参与土地出让收益分成

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7月20日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署近期加强土地管理的重点工作。在房地产调控进入深水区时，会议首次提出了“改善土地调控”的说法。新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》再次被重申，加快规范农村集体建设用地管理。会议明确，要开展建立耕地保护补偿机制试点，完善土地收益基金制度，明确土地收益基金计提比例，专项用于耕地保护。

收益分配已成农村土地管理核心问题

近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护。但与此同时，在整治中也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟须规范的问题。为此，国务院2010年12月27日就曾发出《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》的文件。其中明确提出，整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

作为城乡统筹发展综改试验区之一，四川省这些年在明晰土地产权、农村土地综合整治以及农村集体建设用地流转等方面取得了明显成效。2010年5月，国土资源部部长徐绍史在四川召开的调研座谈会上，就明确提出收益分配调整的问题。今年4月，四川省政府下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》，强调城镇建新区土地增值收益必须及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。同时《意见》还强调，增减挂钩试点项目建新区土地收益管理必须坚持“收支两条线”原则。民间资本不得参与建新区土地收益分配，不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配，不得“以工程换土地”或“以土地换工程”。

数据显示，农村土地收益矛盾的问题已成为农村最为集中和最突出的矛盾。四川省出台这个《意见》，明确了“企业不得参与土地出让收益分成”这条红线，将从根本上减少政府与企业“私下协议”、“暗箱操作”的空间，有利于土地出让的公平和规范。

企业不得参与土地出让收益分成

今年5月，四川省国土资源厅、省财政厅等部门联合下发《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确规定，国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理，企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。政府及相关部门出台的涉及土地出让收益分成的相关文件立即废止。

上述《通知》出台一个月之后，四川省又出台了《关于进一步加强农村土地管理工作的意见》。《意见》从严守耕地红线，切实保护基本农田；严格规范农村集体建设用地管理，强化土地节约集约利用；进一步严格规范增减挂钩试点和农村土地整治工作；进一步加强执法监察工作，维护农村土地管理秩序等四个方面加强农村土地管理。《意见》明确提出，严禁未经批准占用耕地特别是将基本农田用于非农建设，严禁“以租代征”非法使用农民集体所有土地用于非农建设。严禁以农业结构调整为名，改变用途，非法占用、使用基本农田。在规范农村集体建设用地管理上，《意见》提出，把开展农村集体土地确权登记发证工作与加快推进农村产权制度改革相结合，依法按程序进行土地确权登记，层层签订目标责任书，做到任务到位、责任到人、部门配合、全力推进，确保权源合法、界址清楚、面积准确，力争到2012年全面完成农村集体土地登记发证工作。严禁以“农村土地流转”为名配置建设用地，非法占用农用地进行非农建设。

《意见》要求各地、各有关部门要严格按照“先安置好项目区农民群众，拆旧区复垦验收后，城镇建新区方可使用节余的建设用地指标”的原则，采取切实有效措施规范增减挂钩试点工作。挂钩试点必须严格按程序立项、审批、验收。增减挂钩项目区批准立项前不得实施拆迁和建设，项目实施过程中农民意愿发生变化的不得强迫参与和强拆。经批准将节约的建设用地指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村。严禁社会投资者以参与节余建设用地实物分成的方式获取投资回报，也不得参与土地出让收益分成。同时，严肃查处非法批准直接出让集体农用地用于非农业建设等非法批地行为和“以租代征”占地建设、未批先用、边建边报等非法占地行为。

迫切需要一部《土地整理法》

在“十二五”期间用地紧张的压力下，一些地方的土地整治因此而走形。河北、山东等地，为人所诟病的“农民上楼”运动，显然也与此相关。“片面地追求土地收益，漠视农民利益”，便是一些地区土地整治工程遭诟病的主要原因。在政府内部，农业系统的官员对国土资源部的指责则是最多的，“农民获得补偿标准低、补充耕地质量有问题”等等都是其认为土地整治出问题最多的地方。不过，国土资源部耕地保护司的一位官员透露，湖北是土地整治做得相对规范的地方。

在土地整治过程中，出现类似种种问题的根本原因就是在法律方面缺乏协调。“现在迫切需要一部《土地整理法》来协调土地整治与农村土地使用权、农村土地承包经营权等的关系”。国土资源部土地整理中心副主任郧文聚认为，相关法规的出台也已经到了时候，《土地整治法》就是其中关键。