城市预算变迁及其根源

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萌芽于内战时的公共预算已发生了翻天覆地的改变，折射出城市的发展、经济的跌宕起伏、各种不同意义上的种族与阶级分裂以及有房产的投票者比例的变化。预算也反映了州政府的指导与全面的课税限额的变化。

公共预算在过去一个世纪中已经从拥有财产的精英阶层自己缴纳税收来为理想项目筹措资金，到这些精英将自身的需求逐渐缓冲过渡到穷人及未缴税（或纳税额低于精英）的人士，再到商业精英要求包括穷人在内的所有人缴税，来为精英希望完成的项目（如市政维修）筹措资金。随后在当今，越来越多的纳税人表示他们不会缴税以满足庞大的翻修项目，他们只为能令他们受惠的项目与公共服务缴税，他们也不会同意任何附加税或税率上调。

凤凰城的市政官员认为，预算过程会受到公民不信任周期的变化的影响。该市在某种程度上将预算过程向社区与少数族裔公开，但是一些政客将商会视为重新在市政厅发挥影响的机构。他们预见到，因回应能力不够而引发的危机已经结束，商界能够恢复往日的影响力。然而，这种政治影响不能恢复昔日的风采了，不仅商界的控制过于极端狭隘，周遭的环境也早已悄然改变。

从全国范围而言，房屋所有权的覆盖面比早期大大拓宽。当有房者承受财政压力打击时，他们也如原先的纳税人一样开始关注市政厅的各项开支。各个城市因此减少对财产税的依赖，以回应这些有房者的恐惧与抱怨。结果，税负以销售税及使用者缴费的形式落到了更多纳税人的肩上。所以，这场游戏有了更多的参与者，各个城市如何开支以及把钱花在了哪些方面，都与这些参与者的利益息息相关。当前对政府与税收的反抗情绪在来年可能会有所缓和，然而，由某一财产税的纳税大户占控制地位的简易税收体制已一去不复返了。

城市预算也在许多方面作出了调整，以适应这些变化。研究指出，这些调整的主旨与这些城市毫无关联。它们包括为城市预算铺垫一个更广泛的基础以及加强双边联系。

专业主义的定义也开始改变，从体现愿意为城市发展谋划的专家，到将公共与政治需求以有效的方式转移成公共服务的市政官员。然而，许多城市需要明确政客究竟可以要求得到多少，如何遏制他们希望不劳而获的心理。有时候，公民都希望不劳而获，在表面上满足了公民这些需求的当选官员似乎俘获了人心。专业的官僚也不能赤手空拳地为公民提供各种实惠，然而，如果这种压力持续下去，肯定会损害管理的质量以及公共预算中信息的质量。

尽管预算已经发生了巨大的改变，并不断调整自身以应对当今的问题，但它依然保留着过往经验凝结而成的解决方案。伊利诺伊州的某些城市仍在使用19世纪通过的拨款法令，尽管其间已出现了不断改进的预算体制。许多州与城市仍然将线性预算作为预算形式，尽管线性预算形式被认为是20世纪初的重大发明，但后来已被认为是良好预算的绊脚石。20世纪90年代，纽约停止了成立于1873年的估算分配委员会的工作。与此同等重要的是，许多城市在估算委员会出现伊始，就马上使用了估算委员会，并沿用了几十年之久，因为该委员会奉行低税率，尽管这会降低政府的运转效率。大多数以委员会形式组成政府的城市转而采用议会―经理制的形式，但是只有为数不多的城市多年来保持着原有的委员会的政府形式（或近似这种形式）。俄亥俄州拥有自身的县预算委员会，尽管这些委员会功能已经随着时间发生了巨大的变化。

预算一直都表现出其巨大的调整能力，但是它堆积增长，显得沉重累赘且难以解释。提高预算过程在公民面前的透明度通常意味着在预算的规划过程中，规章与专项开支都显得不太重要。阅读预算的公民不能理解城市在运转过程中所遇到的限制。倘若州与市政府能够稍作停顿，就能思考哪种控制手段可以发挥最大的作用并产生较少的干预，从而排除其他控制手段。

控制财产税并不要求将其划分为不同目的的费用，也不需要对所有其他税收进行估算并利用财产税来填补这一空缺，更不需通过不同课税限额及县预算委员会的成立使财产税保持在尽可能低的水平上。同时进行投入与产出的控制并非完全必要，至少现有的控制手段显得较为多余。而将陷入困境的城市作为关注焦点，并以州解决方案集中处理之比传统的一刀切的解决方案更为明智。

预算不仅在形式上可以更简易，其内容也可以更简单。若城市希望公民心甘情愿地纳税，预算不仅需要被公民理解，也需要为公民接纳。

《阶级、税收和权力：美国的城市预算》，详见本期“荐书”。本文选自该书第9章，略有删节，标题为编者所加