娄洪:推行政府会计改革

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我今天想介绍的是从欧洲危机看政府的会计改革，因为我们这次会议的主题是财政创新，政府会计管理我感觉到应该是财政创新管理方式非常重要的内容。2009年以来，欧洲一些国家相继发生了严重的债务危机，大家可能都看到很多材料，希腊、意大利、雅典，危机分别达到GDP比重的114.9%、118.4%、94.9%、93.3%，目前还在进一步恶化。债务危机产生的原因到底是什么？如何才能预防债务危机的发生？这是个很大的题目。我想，至少从我们政府的财政财务管理来看有它的原因以及我们所能采取的一些应对措施。

报告一下我的思考。第一，政府财政财务管理不善是欧洲债务危机爆发非常重要的原因或者说是根本原因。债务危机通俗的说也就是资不抵债，也就是说可以变现的资产小于负债。这些国家我们查阅了一些资料都有几个方面的原因，第一是政府的财政收支管理松懈，历史上世界各国对财政赤字的态度都是非常保守的，但是上世纪三四十年代大萧条之后，特别是找到凯恩斯的解药之后，对财政赤字的看法显然发生了根本性变化，不再坚持逻辑上的理念，就是刺激经济增长，促进就业的扩张的财政政策。在这种背景下问题出在什么地方呢？欧洲国家纷纷建立起高福利的社会制度，关键是一些经济落后的国家也建立起了高社会福利的制度，在养老、医疗的社会保障支出上增长非常快，但是经济和政府收入仍然比较低。最典型的就是希腊，希腊是欧元区经济发展比较低的国家，但国民福利待遇却很高，比如说它的公务员就比我们的公务员享福，所有公务员都可以获得14个月的薪水，每个月还有500-1300欧元的额外奖励，40岁以后就可以退休，并领取退休金。另外，这些国家的财政收入管理也不严格，加大了政府收支矛盾。根据希腊原有企业联合会统计，希腊每年全国偷逃税款达到300亿欧元，我想这肯定是他们债务危机的重要原因。

第二是政府债务约束比较弱化。虽然欧盟对欧元区国家的财政赤字、公共债务水平有比较严格的标准，他们的《稳定与增长公约》明确规定成员国财政占当地GDP不得超过3%，公共债务占GDP比例不得超过60%，关键是从实际情况看，欧元区成员国没有严格执行，几乎大多数没有严格执行这个标准，很多国家已经大大超过这个极限。比如说2010年，希腊债务余额占GDP的比重是144.9%，葡萄牙是93.3%，意大利118.4%，西班牙61%，爱尔兰94.9%，都是突破了这样一个极限。所以，金融危机爆发之后为了加快经济复苏，希腊这些国家更是放松了债务限额的标准，没有控制住债务风险，使债务规模严重超标。

第三个原因是政府财政财务管理透明度不高。政府财政财务管理透明不仅要求信息公开，还要求信息全面、准确，但是相关债务危机国家不同程度存在着编制虚假会计信息，粉饰政府财政财务状况的问题。比如说希腊，它为了加入欧元区，当时高盛为希腊设计出一套复杂的货币交易方式，让希腊账面财政赤字占GDP的比重从5.2%降低为1.5%，低于3%。进入欧元区之后，希腊政府也经常运用所谓的创造性代替手段掩盖政府财政风险，比如说低报军费支出，多报社会保险基金剩余，少算利息，把未来收益证券化等等。此外，由于这些国家大多实行了财政收付式会计，许多政府费用和债务无法全面准确反映出来，掩盖了政府财政财务管理上的问题。

这是第一点给大家报告的，债务危机政府的财政财务管理是有很大关系的。

第二个问题，讲一下推行以权责发生制为基础的政府会计改革，是加强政府财政财务管理的重要手段。政府会计应该说是政府财政财务管理信息的主要来源，也是加强政府财政财务管理的主要工具，欧洲一些债务国家政府财政财务管理中存在着上述问题，也暴露出我们传统的政府财务收入实现制有严重的不足。这些国家都是以收付式会计为基础，实际上这种基础就无法全面准确地反映政府的财政财务状况和运营情况，难以提供财政长期可持续性的信息，从而无法为政府决策提供有用的信息，也不利于公众的监督和施加压力。因为这种状况，现在国际会计师联合会的公共会计准则委员会，我现在在这个委员会担任委员，在2010年6月的G20峰会前夕，资信代表全球120多个国家会计职业管理的国际专业组织资信G20秘书处，强调虽然权债发生制的政府会计不可能一定能够解决债务危机，但是它一定能够为政府的财务状况提供更为可靠的会计信息。所以，鼓励各个国家都要进行各项改革。

现在OECD、联合国等等都在助推这项改革。助推这项改革有什么好处？

第一，权责发生制会计有利于反映政府的成本和费用情况，我们现在的收付实现制只是反映当时的收支，全面发生制还可以把政府的负债或者责任和所能掌控的资源全面反映出来。

举一个例子，美国2010年预算赤字是1.29万亿美元，但是由于美国做了权责发生制的政府综合财务报告，它的综合财务报告显示的净运营成本为2.08万亿美元，如果只看赤字，财务状况还没有那么严重，但看它的运营净成本2.08万多亿美元，两者差出了8000亿美元的实际状况的情况。主要原因是在计算预算支出时，收付实现制的时候没有包括政府应当记录的费用，比如说雇员养老金、环境费用处理等等，这些在权责发生制会计中这些当期交易事项产生的费用都属于政府的运营成本，都要记入运营成本。所以，我们觉得在政府会计里运用权责发生制能够反映情况，也从这个例子中看出不同。

第二，权责发生制政府会计有利于全面反映政府资产财务报告，保障财政长期可持续发展。我们想，因为权责发生制在政府会计里是更多的为政府的中长期可持续发展提供一个可靠的信息，因为它可以反映收付实现制反映不出来的资源情况。比如说我们现在的房地产，卖地是70年的使用权，但是收入是当年就花了，按照权责发生制，当年的收入是没有分出来的，所以看财政收入形势非常好。如果按照权责发生制它是要递延的。所以，权责发生制一定会为政府的可持续发展提供更重要的信息。比如说美国2001年政府联邦财务报告中预测政府发行的公债，应付雇员和退伍军人补贴等政府直接负债16万亿美元，还批复了社保方面的负债43万亿美元，该政府财务报告还预测，如果没有政府目前社保政策不调整的话，到2020年政府直接负债占GDP的比重将超过70%，2040年将超过130%，2080年将超过350%。但是也看出来它的政府应付的责任在权责发生制的政府财务报告中能更多地体现。

第三，政府会计改革还有利于更好地履行政府的受托责任，提高财政透明度。国际货币基金组织财政透明制手册提出要求，要及时、全面公开政府的财政财务信息，推进权责发生制的政府会计改革可以从两个方面提高政府财政透明度，一个是建立科学合理的政府财政财务披露机制，第二是完善政府披露的财政信息的内容。所以，我们国家对这个透明度准则也是一直在使用。

我想讲的第三个方面，我国政府会计改革也是让人充满信心。从这个角度讲大家可能没注意公开的信息，我向大家介绍一下公开的信息。第一是国民经济和社会发展第十二个五年规划里明确提出了进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度，这应该算是国家战略，所以这是下一步财政在管理方面非常重要的创新理念，我们也在做一些试点，坚信我们这方面的改革一定会取得很好的成绩。