从《天圣令》看北宋政府水旱灾害应对管理
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摘要: 《天圣令》作为一部以唐令为蓝本参以宋代新制编纂的国家令典，对研究唐宋时期的政治、经济、社会、文化都具有重要的学术价值。本文从政府管理的视角，结合田令、赋役令、营缮令、杂令中相关令条，探讨了北宋时期政府水旱灾害的预防管理、灾害的应急管理及灾后应对处置管理等相关措施。
关键词：天圣令；北宋；水旱灾害
《天圣令》是北宋仁宗天圣七年（1029）由参知政事吕夷简和大里寺丞庞籍主持修订的重要国家令典，因久已失传，今无法见其全貌。上海师范大学教授戴建国偶然在宁波天一阁藏书中发现明抄本《官品令》一册，即为这部重要传世唐宋令典的残卷。自1999年，他在《历史研究》上发表《天一阁藏明抄本考》一文之后，引起了国内外学界的极大关注，嗣后中国社科院历史研究所组建《天圣令》整理课题组，联合宁波天一阁博物馆对相关文献进行了整理校正，并于2006年在中华书局出版，为学者研究提供了重要的基础。而国内外学者的研究也取得了一定的成就，2008年荣新江主编的《唐研究》专号十四卷——《天圣令》及所反映的唐宋制度与社会研究专号，集中发表了国内外相关研究的代表性成果。《天圣令》作为一部以唐令为蓝本，参以宋代新制编纂的国家令典，对研究唐宋时期的政治、经济、社会、文化都具有重要的学术价值。本文拟从政府管理的视角，结合田令、赋役令、营缮令、杂令中相关令条，探讨北宋前时期政府水旱灾害管理的相关措施。
宋代是中国古代自然灾害频仍的一个朝代，而水旱灾害在其中占据了重要的部分。政府围绕如何应对灾害也制订了较为完善的预防应对管理措施，《宋史·食货志》记载：“水旱、蝗螟、饥疫之灾，治世所不能免，然必有以待之，《周官》‘以荒政十有二聚万民’是也。宋之为治，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至。”而相关律令的出台也是政府重视应对管理的体现，它为具体的灾害应对管理提供了可靠的法律保障。《天圣令》相关条令，也体现了水旱灾害的预防管理、应急管理和灾后应对管理概况。
1、 灾害预防管理
北宋时期，已有比较明确的灾害预防管理措施，《天圣令》中田令、赋役令、营缮令、杂令等条令细则，揭示了北宋政府桥梁道路桥梁的日常维护、堰塘堤防的日常修治、河渠堰塘的用水管理等具体管理措施的概况。
1.1 道路桥梁的日常维护
桥梁和道路在日常的交通中发挥着非常重要的作用，洪涝灾害常常会破坏桥梁和道路，因而，日常的桥梁道路的及时维修就显得尤为重要。《天圣令·营缮令》中对京城、及各州县的道路的维修责任、维修时间都作了明确的管理规定。
《天圣令·营缮令》（卷28）宋18:京城内诸桥及道，当城门街者，并分作司修营，自余州县料理。
《天圣令·营缮令》（卷28）宋19: 诸津桥道路，每年九月半，当界修理，十月使讫。若有阬、渠、井、穴，并立标记。
从史料中可以看出，北宋时期政府对桥梁道路维修的责任作了明确划分，京城内的道路和桥梁，除了通往城门的主道大街的重要桥梁道路由八作司负责修缮之外，除此之外的道路和桥梁由各州县负责修缮。掌管京师道路的街道司本隶属都水监，《宋史·职官志》(卷165)记载：“掌辖治道路人兵，若车驾行幸，则前期修治，有积水则疏道之”。 至真宗景德四年（1007）六月，“并东西八作司、街道司为一司”， 街道司隶属八作司。 八作司掌京师内外修缮之事，先后隶三司、提举在京诸司库务司，将作监。不仅如此，《营缮令》关于桥梁道路和渡口修缮的时间问题也作了具体规定，一般每年秋冬之际九月半开始修理，十月底完工。之所以有这样的法律规定，当时确实存在有不按时修缮、作奸犯科的现象。《续资治通鉴长编》（卷8）记载：“（乾徳五年）是岁，命川陕诸州长吏通判并兼桥道事，朝廷尝遣使治道襄州，岁常五六辈一使，所调发民皆数百人，吏缘为奸，多私取民课，所发不充数，道益不修。知州太子宾客边光范计其工，请以州卒代民，官给器用，役不淹久，民用无扰，诏书褒之。” 从史料来看在桥梁道路的修缮过程中确实有官方派出役工到地方不作数，另外私取民课及不及时修缮等作奸犯科的现象，乾德五年（967）朝廷下令川陕诸州的长吏通判负责地方的道桥之事，可以说落实了责任官员，而令典的制订就从制度上保障了修缮工程管理，以免久拖不修的现象。
不仅如此对于令典规定道路上凡有“阬、渠、井、穴”等危险障碍的地方必须设立明显的标记，以免给行人带来意外伤害，从中我们也能看出当时政府对公共设施工程管理的重视。
1.2 堰塘堤防的日常修治
在洪涝灾害的预防中，堰塘的修治和堤防的维护非常重要，《营缮令》中对此问题有明确的法律规定。堰塘在水旱灾害的应对中发挥着非常重要的作用，日常维护的好坏，对水旱灾害的应对能力能产生重要影响。《营缮令》不仅有明确的日常检视、费用预算规定，也有修理时间、维修责任主体的明确规定。
《天圣令·营缮令》（卷28）宋20： 诸堰穴漏，造絙及供堰杂用，年终预料役工多少，随处供修，其功力大者，检计申奏，听旨修完。
《天圣令·营缮令》（卷28）宋26： 诸近河及陂塘大水，有堤堰之处，州县长吏以时检行。若须修理，每秋收讫，劝募众力，官为总领。或古陂可溉田利民，及停水疏决之处，亦准此。至春末使讫。其官自兴功，即从别敕。
分析史料，宋20条专为堤堰维修物料管理的令典，日常的造絙及供堰杂用和所使用役工多少，全部费用由政府负担。所需费用人力特别大的，经过审核后单独申报，得到朝廷的旨意后，按规定时间修完。如《续资治通鉴长编》（卷115）记载：“景祐元年（1034）秋十一月癸未，三门白波 运使文洎言：诸埽须薪刍竹索，岁给有常数，费以巨万计，积久多致腐烂，乞委官检核实数，仍视诸埽紧慢移拨，并斫近岸榆柳添给，免采买搬载之劳，因陈五利，诏三司详所奏，遂施行之。”从史料可以看出，重要堤防地段的维护材料费用，每年有固定的常数，如果用不到积久就会腐烂，官员文洎就上书朝廷，委派官员根据诸重要堤防地段每年的实际需要拨给，并应当尽量就地取材，结果得到皇帝的批准。