如何审查抽象行政行为

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管理相对人如果认为海关某项具体行政行为依据的规范性文件有问题，可附带提起对这个规范性文件的审查申请。

海关行政复议是审查具体行政行为的，也就是说海关管理相对人对海关做出的行政处罚、行政扣留、企业分类、行政许可、减免税审批等具体的事项不服，可以申请上一级海关进行复议。而抽象行政行为是指海关作出的不针对管理相对人权利义务的行政行为，一般包括海关制定规范性文件的行为等。

在一般情况下，管理相对人是不能对海关的抽象行政行为提起行政复议的，但是也有例外，即如果管理相对人在对某项具体行政行为提起行政复议过程中，认为这个具体行政行为所依据的规范性文件有问题，可以附带提起对这个规范性文件（抽象行政行为）的审查申请，此时，海关就可以启动抽象行政行为审查机制。某些特殊情况下海关复议机关也可以自行启动审查程序。

海关对抽象行政行为审查的启动程序

海关对抽象行政行为的审查一定要在行政复议程序中进行，一般情况下是在复议开始以后，申请人认为海关的具体行政行为所依据的规定不合法，就可以在对具体行政行为申请复议时一并提出对该规定的审查申请。如果在对具体行政行为提起行政复议时还不知道该具体行政行为所依据的规定的，也可以在复议机关作出复议决定前提出。

也即是，只要复议案件一受理，一直到复议决定作出，这个期间都可以随时提出对规范性文件的审查申请。海关行政复议期限是60天（最长90天），在这个期间申请人都有这个权利。一般情况下，申请人提出对规范性文件的审查要以书面形式提出，但是如果复议申请本身就是口头提出的，对规范性文件的审查也可以口头提出。除了申请人可以提起对规范性文件的审查申请之外，海关复议机关也可以主动启动对规范性文件的审查程序――只要复议机关在审查具体行政行为时认为有这个必要。如果是海关复议机关在复议中主动启动对规范性文件审查程序的，应当立即通知申请人和被申请人，让他们在思想上有所准备，同时也可以很好地配合复议机关的审查。

复议机关审查抽象行政行为的程序

复议机关接到申请人对抽象行政行为审查的要求以后，首先确认自己是否有权处理，有权处理的，应当在30日内处理完毕；如果无权处理的，应当在7日内报送有权处理的机关处理。下面分别介绍上述两种情形：

复议机关有权处理

步骤1

确定该规范性文件是否与法律、行政法规、规章相抵触

申请人认为海关的规范性文件是否合法，主要是看这个文件与有关法律、行政法规、规章的内容是否抵触。内容不相符，规范性文件显然不符合法律法规的精神，按照上位法高于下位法的原则，该规范性文件自然是不合法的。

还要看该规范性文件有关程序方面的内容是否合法有效。比如《中华人民共和国海关企业分类管理办法》规定“经直属海关决定调整或者不予调整企业管理类别的，由企业注册地海关在决定作出之日起10个工作日内将相关决定送达企业”，如果规范性文件规定此类情况海关在15个工作日内送达企业分类的相关决定，在程序上是与规章不相符的，因此也是违法的。

同时看该规范性文件的制定程序是否合法有效，如果文件的实体内容与程序内容都不违法，仅仅是制定程序违法，也不能算是规范性文件合法有效。

步骤2

确认该规范性文件能否作为被申请人作出具体行政行为的依据

被申请人作出具体行政行为除了依据法律、行政法规、规章之外，还要根据一部分规范性文件有关规定具体实施。如海关对当事人违反海关监管规定行为的处罚，除了依据《海关行政处罚实施条例》规定定性之外，还要依据《海关行政处罚罚款幅度标准》并结合当事人违法情节和危害性作出具体的处罚决定。

步骤3

书面告知申请人对该规定的审查结果

无论海关的规范性文件是否合法，能否作为海关作出具体行政行为的依据，都要书面告知申请人审查结果。海关告知的方式是制作《抽象行政行为审查告知书》，其内容应包括：说明申请人在提起行政复议申请时一并提出了对XXX文件的审查申请，经审查，该XXX文件符合XXX的规定，可以作为被申请人作出具体行政行为的依据；或者该XXX文件不符合XXX的规定，不能作为被申请人作出具体行政行为的依据。该《抽象行政行为审查告知书》作出后要及时送达申请人和被申请人。

有权处理的上级海关处理期限。上级海关接到下级海关转送的审查申请时，应当及时处理，60日内处理完毕。

复议机关无权处理

步骤1

转送有权处理的上级海关

有些规范性文件低一级别的海关无权制定，主要由上级海关制定实施，判别该规范性文件能否作为作出具体行政行为的依据，还是要由制定该规范性文件的海关作出说明和解释。因此，当下级海关将有关规范性文件转送上级海关处理时，上级海关不得推诿，并应及时作出处理。转送的海关也应在转送同时，报告行政复议的有关情况，主要说明涉及该规范性文件的复议案件的受理、答复、审查等情况；也要说明执行该规范性文件的情况，主要说明该规范性文件在被申请复议的具体行政行为中起到什么作用；还要说明对适用该规范性文件的意见，即下级海关应当明确表明对该规范性文件能否作为执法依据的立场。下级海关在转送时应当填写《行政复议抽象行政行为审查转送书》，正式递交上级海关。

步骤2

转送有权处理的非上级海关单位

有些规范性文件并不是由上级海关制定的，海关在执法中也经常会遇到执行国家有关部门文件和政策的情形，比如海关在落实减免税政策时要执行国家发改委的有关文件精神，当复议中遇有此类情况时，海关对这些文件没有解释权，应当转送制定这些规范性文件的部门做说明和解释。海关转送时要起草转送函，在转送函中要说明海关行政复议的情况，因为是转送海关之外的部门审查规范性文件内容，这就要求说明复议情况时尽量具体详细，重点应说明该规范性文件在该复议案件中的地位和作用，对管理相对人的影响等；最后还要请求有关部门确认该规范性文件是否合法有效。海关转送过程中，也要避免出现避重就轻的情形，为了得到一个对海关复议比较好的结果，有意夸大或者隐瞒部分事实，这些都是违法的。