欧盟财政趋同指标再考

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【摘要】欧债危机再次引起了国际社会对欧洲经济和欧盟制度设计的思考。财政趋同指标是欧盟制度设计的核心内容之一。本文考察了《马约》中财政参考指标的含义，认为指标选取与主要欧盟国家的平均水平或融资的黄金法则有关，理论上赤字率和债务率存在着一定的逻辑关系。本文得出的重要判断是：财政趋同指标不只是加入欧洲货币联盟的门槛，而且是一种审慎的中长期目标，对成员国财政纪律构成外部约束。

【关键词】马约 赤字率 债务率 债务可持续 德洛尔报告

引言

2010年春天，欧洲债务危机爆发，欧洲“猪五国”（PIIGS），葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊、西班牙是危机的重灾区。两年过去，危机国家的状况更加严重，欧元面临前所未有的挑战。欧元区是区域经济一体化的榜样，债务危机的爆发引起了国际社会对欧元区未来经济发展和其制度设计的质疑，尤其是对其财政趋同指标的质疑。学术界开始对财政趋同指标本身的设立和使命追根溯源，解释指标财政纪律约束失灵的原因。当前和未来财政纪律约束是全球经济复苏和稳定增长的重要因素。本文旨在考察欧盟财政趋同指标设立的经验和理论依据，分析财政趋同指标设立的实际意义。

一、《马约》中财政趋同指标设立的主要背景和具体内容

（一）财政趋同指标设计的主要背景

《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），即《欧洲联盟条约》，因在荷兰小城马斯特里赫特签订而得名。该条约正式签署于1992年2月1日，在经全体成员国议会批准后，于1993年11月1日生效，这标志着欧盟正式成立。

根据《马约》，欧盟运行由三大支柱构成：经济和货币联盟、共同外交和安全政策以及司法和警务合作。其中构建经济和货币同盟的目标是要建立欧洲央行，并统一各国货币，创建统一的货币单位欧元。1999年欧元诞生，成为20世纪世界经济领域的最大创新。为了实现建立经济和货币同盟的目标，《马约》规定四项经济趋同指标和标准：价格稳定、财政稳定、汇率稳定和长期利率稳定。其中财政稳定的标准包括两项指标：财政赤字占国内生产总值的比率，即赤字率，不超过3%，政府债务占国内生产总值的比率，即债务率，不超过60%。

实际上，《马约》中的财政纪律原则最初来源于1989年的德洛尔报告。1988年，欧洲理事会会议在德国汉诺威召开，会上成立了经济货币同盟研究委员会，由当时理事会主席雅克·德洛尔领导。1989年4月，该委员会提交了关于建立经济货币同盟的报告，报告将货币同盟的目标定义为实现完全的自由资本流动，建立全面整合的金融市场，不可逆转的货币兑换和固定汇率，以及最终用单一货币替代货币，并提出了分三步走的思路，后来被称为《德洛尔报告》。该报告强调没有财政趋同的货币同盟将导致货币和经济的不稳定，因此建议施加约束性的财政规则，以限制财政赤字的规模和融资。随后各国在财政赤字、是否需要约束性财政规则和财政政策协调等方面进行了激烈的辩论。1991年的《马约》最终采纳了德洛尔报告中关于财政纪律的原则。

（二）财政趋同指标的具体内容

根据《马约》的规定，财政门槛的具体要求为财政赤字占GDP比率不得超过3%，债务占GDP比率不得高于60%。这与对通胀、利率和汇率趋同指标要求不同，财政指标的限制并非硬性。

条约中对指标的说明中提到，例如，尽管某成员国赤字率超过了3%，但只要这种赤字是例外和临时情况，并且赤字率仍然接近参考值，那么该国赤字就没有超标；在判定赤字率过高时，还会参考该国的特定情况，如政府赤字是否超过政府投资支出。而且如果一国赤字率已经“持续、显著”下降，并接近参考值，就不会被认为赤字超标。在债务比率方面情况也如此。如果一国债务率超过了60%，但该比率在“充分的”不断下降，并以“令人满意的”速度接近参考值，就不会被认为债务额超标。

尽管《马约》对该指标做了如上解释，但还是比较含糊，不能够根据两个指标直接判别成员国是否违反了财政纪律。1997年签订的《稳定和增长公约》又对该指标进行了进一步的解释。Eichengreen and Wyplosz（1998）对公约中关于财政趋同指标的解释进行了具体分析，考察了研究者提出的支持公约的各种理由，认为这确实是货币同盟的健康运行所需要的。而且其分析结果认为实施公约的经济后果可能尽管不轻松，但并不像通常所说的那么严重。

二、对财政趋同指标测算依据和来源的质疑

20多年来，学术界一直对《马约》中的财政风险参考标准的测算依据和来源存在质疑，总体上有两种代表性观点。

第一种观点认为，这些参考值来源于当时欧盟各国财政数据的平均值。1991年欧盟有12个成员国{1}，具体国家以及各国财政赤字率和债务率见表1。由表中数据可得，仅包括12个成员国情况下，平均财政赤字率为4.2%，平均债务率为64.6%。如果考虑其他3个于1995加入的国家（奥地利、芬兰和瑞典），则1991年底15个欧洲主要国家的平均财政赤字率为3.8%，平均债务率为60.5%。这样看来，债务指标的选择似乎有些道理，但是赤字指标的选择似乎明显的低于平均水平。

第二种观点认为，赤字参考值的选取源于“公共融资的黄金法则”。该法则的内容是：当前支出应该由当前收入支付；只有资本性支出才能通过借款融资。数据显示，1947～1991年间，欧盟公共投资占GDP的比重平均值恰好为3%（Buiter et al. 1993）。

这两种观点是学界通常采纳的解释，有一定道理。而对于选择两项指标水平的真实原因，《马约》并没有任何解释和说明，而且财政趋同指标的具体参考值并没有出现在正文中，而是出现在了附录中。

三、财政趋同指标间的逻辑关系

除了对参考值测算依据和来源的质疑和猜测外，不少学者还试图找到两个指标之间的逻辑关系。

可知，较高的名义GDP增长率会减少债务占GDP比重，而较大的赤字率会增加债务占GDP比重。

在上述逻辑关系的基础上，作者直接假设债务占GDP比率为不变常数，直接得出公式（3），显得有些突兀。王宁（2005）则通过定义财政可持续性进行了理论上的衔接，如果将财政政策的可持续定义为赤字不会导致债务在国民收入中的比重持续增加，那么政府债务相对规模一旦达到最大安全极限就不应再有所增加，即债务比率的变化应为零。此时，一个稳定且能持续的最大可承受赤字率应刚好等于给定的名义经济增长率乘以政府最大安全债务相对规模，可得：