普遍服务理论发展与政府职能转变

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【摘要】 本文通过梳理现有的普遍服务理论文献，研究了电信业普遍服务的产生和公共事业普遍服务理论的发展，指出普遍服务理念不仅能够完善我国公共财政职能的定位，而且对于我国政府由管理型政府向服务型政府的转变也具有一定的指导意义。

【关键词】 市场失灵普遍服务公共财政服务型政府

改革开放以来，随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转型，政府职能也悄然发生了变化。作为我国政府干预市场主要工具之一的国家财政也由统收统支财政向公共财政转变，而其中公共财政职能的定位是政府职能转变的关键所在。最早源于电信产业的“普遍服务（Universal service）”一词已经流行到了电力、邮政、供水和民航等行业，在我国也开始出现图书馆、广电系统、公共设施等公共事业部门的普遍服务研究。鉴于普遍服务的公共品属性，普遍服务对于公共财政职能的定位具有重要的意义，其意义也越来越受到学者的广泛关注。目前国内已开始出现社会普遍服务理论的研究，但令人遗憾的是至今关于普遍服务理论的发展尚未有学者进行研究。为深刻把握社会关于普遍服务理论的涵义，本文对普遍服务理论的产生和发展进行梳理，以利于我国社会普遍服务体系的构建和政府职能的转变。

一、普遍服务理论溯源

普遍服务理论最早产生于20世纪初的美国。当时的美国电报电话公司（AT&T）在1893年其电话专利到期以后，面临着众多电话公司的竞争。为积极寻求维持其垄断优势，1907年该公司总裁威尔先生在其公司年报中提出“一个系统、一个政策、普遍服务”的口号作为公司的竞争纲领，凭借自己独有的长途网络抢占本地电话市场，最终垄断了美国的电信产业。当时，威尔所谓的“普遍服务”的含义，还不是现代意义上的普遍服务概念，只是指能够使得所有的电话用户都能连在一起。1913年，美国司法部对AT&T公司提出反垄断诉讼。面对政府的指控，为避免遭受反垄断法的处罚，AT&T公司提出拆分电报公司、允许其他电话公司接入网络和只有在政府允许下才兼并其他公司的调解方案。政府默认了其方案，但要求AT&T公司承担全美电信普遍服务的义务。

20世纪80年代以来，电信业放松规制和引入竞争的改革，促使电信普遍服务得到了世界各国和国际组织的重新定义。美国、法国、英国和澳大利亚等国的《电信法》都规定电信产业要对国内所有公民以可以承担的资费提供有一定质量标准的电信业务。因为市场无法有效提供电信普遍服务，所以需要各国政府介入相关的立法进行监管。电信普遍服务的市场失灵主要源于电信运营商利润最大化原则的经营。为获得更多的利润，电信运营商正常情况下不会主动在成本高的地区以及为低收入消费者提供电信服务，从而导致市场无法有效实现各国电信普遍服务的目标。为了保证所有公民的通信权利，特别是高成本地区和低收入阶层人群的通信权益，政府需要从公共利益的角度出发制定出相关的电信普遍服务政策，以保障全社会公民的福利最大化目标得以实现。所以，世界各国都认为政府对电信普遍服务负有义务和责任，应该用“有形的手”去实施电信普遍服务。

二、公共事业普遍服务理论的发展

公共事业普遍服务是指在一国的领土范围内公用行业组织以居民能够支付得起的价格向社会提供标准相同的产品和服务。近年来，电信普遍服务的理念逐渐被电力、煤气、供水、邮政、医疗、民航和铁路等公共事业借鉴利用，成为各公共事业为客户提供服务的标准。但公共事业涵盖的众多行业因各自的特点不同，所以具体实施普遍服务的标准也并不相同。

邮政行业是以连通全国、覆盖城乡的运递网为依托，属于“投资大、周期长、收效慢”的网络型基础设施行业。《万国邮政公约》规定，邮政的普遍服务要满足本国境内所有居民的基本通信需求。针对国内的邮政业如何实施普遍服务，相关学者也进行了激烈的探讨。刘波（2001）和顾联瑜（2001）主张要强化邮政局的专营地位，通过交叉补贴来实施全国邮政的普遍服务。周其仁（2001）和潘新兴、冯英（2006）指出邮政普遍服务国营不一定比私营公司做的好，如果强化邮政局的专营权通过交叉补贴来提供普遍服务，可能使得人们无法分清邮政局的亏损是来自于普遍服务的实施还是经营效率的低下。潘新兴、冯英（2006）建议国家放开邮政市场，实行政企分开，邮政局作为国家邮政产业的监管机构承担普遍服务的义务，改组国家邮政集团公司参与市场竞争才能保证普遍服务得以有效实施。由此看出，对邮政业普遍服务的争论焦点是如何才能让邮政市场发挥出有效率的运作，为社会提供服务。

电力普遍服务是政府为了缩小贫富差距、实现公平发展目标的一个具体措施，具有鲜明的公共服务性质。罗国亮（2008）认为电力作为居民生活的必需品和电力产业的网络性使其也具有普遍服务性质，所以政府也需对居民的电力需求实施普遍服务。他参照国外有关普遍服务的理论并结合中国的实际情况把电力普遍服务定义为：“以可以普遍接受的价格提供和满足全社会公民的基本生活用电需要。”根据当时的调研结果他把电力普遍服务的最低目标定为：在全国范围内保证每户月均用电10时和保证所有居民用户的供电可靠性和安全性。

廖伸（2009）借鉴电信普遍服务的内容分析了航空运输普遍服务在我国的实施情况。他认为航空运输普遍服务具有公共品的属性，应该被看作是公共政策而非私人经济活动，使全国任何地区都能连接到国家航线网络和任何人都能享受到航空运输服务应该是航空运输普遍服务的目标。他提出我国民航业需要通过初期的建网、网络扩张、市场整合阶段、网络完善和服务个性化五个阶段来实施民航运输普遍服务。

苏苗罕（2007）指出能源服务是实现人们住房、饮食、医疗和教育等需求的关键因素，是克服贫困所必不可少的。他参考世界各国能源普遍服务定义“提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求”，认为能源普遍服务是“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本能源服务”。

国内外也有学者借鉴电信普遍服务理念对图书馆事业的普遍服务进行了研究。联合国科教文组织（1992）认为：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、、国籍、语言或社会地位的限制。”张雪梅（2007）指出图书馆精神是要消除社会成员因经济、社会地位、生理等方面的因素而在获取图书馆服务方面的不公平性导致的信息鸿沟。普遍服务的精神内涵和“旨在保障社会成员获取信息机会的平等、从信息知识角度维护社会公正与现代图书馆的精神内涵是相通的”。徐引篪（2005）提出图书馆普遍服务的理念，即“任何人在任何地方能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务”，概括了图书馆普遍服务的必要性和影响图书馆普遍服务的主要因素，并提出在我国推进图书馆普遍服务的政策建议。

总的看来，源于电信产业的普遍服务理念已逐渐开始在公共事业领域推广，这与能源、邮政、航空、供水、图书馆等公共事业的服务设施投资大、网络化和社会公益性的特点是分不开的。公共事业领域普遍服务的推广对于地区经济增长、地区差距的平衡、改善收入分配和提高人民的福利水平能够发挥积极的作用。

三、社会普遍服务理论的萌芽

公共事业虽然因其服务设施投资大、网络化和社会公益性的特点使得普遍服务理念在公共事业领域得以推广，但随着时间的推移，普遍服务涵义也越来越广。普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络。

许正中等（2006）分析了中国现代化进程中的城市化、市场化、工业化等七个多元复合转型的问题，提出了构建社会普遍服务以防止中国改革误入挫折与断裂的现代化陷阱的构想。其中社会普遍服务包括人文普遍服务和产业普遍服务。人文普遍服务内容包括旨在维护社会成员基本生存权、基础教育权、自由迁徙权、最低生活保障、基础教育保障、住房保障等一系列普惠制度体系，远远大于现在的社会保障体系所涵盖的范围，是一项综合保障制度。产业普遍服务涉及电信、邮政、供水、供电和公共交通等关系国计民生的重要基础产业和公用事业，确保社会成员以承受得起的价格、服务质量和资费一视同仁的享受基础产业或公用事业提供的基本服务。产业普遍服务不仅为国民经济和社会发展提供必需的的生产资料，而且还为人民生活提供不可或缺的生活资料。人文普遍服务是整个社会普遍服务体系架构的基础平台，而产业普遍服务是整个社会普遍服务体系架构的高级层次。

昌忠泽和王俊（2007）认为社会普遍服务的核心要义应该是：“向社会成员提供均等的机会和同质的服务，避免弱势群体边缘化、落后地区边缘化。”他们认为在中国的社会转型过程中，不可避免的会出现失地农民、城市的农民工、下岗失业者等社会弱势群体。群体成员越多，社会活动能量也越大。当他们处于社会结构的边缘时可能会出现所谓结构失衡，从而导致社会动荡。现实中，个人获得工作、基本医疗保健、住房、基础教育等机会的丧失在很大程度上形成了社会对弱势群体的排斥，使得弱势群体“边缘化”，其严重后果将可能会出现现代化进程的断裂。人文普遍服务能够给予和维护弱势群体的基本生存权、发展权、受教育权和迁徙权，防止他们被边缘化。产业普遍服务使所有社会成员都能以承担得起的价格享受电信、邮政、供电、供水和公共设施等基本服务，得到相同的生存和发展的基本平台。构建社会普遍服务体系可以防止我国社会转型过程中可能出现的弱势群体边缘化，以保证我国经济社会持续健康发展。

王俊和昌忠泽（2007）以人类发展指数来分析中国人文普遍服务的发展状况。他们通过实证研究发现，尽管改革开放以来，我国地区经济发展差距不断扩大，但是1990年到2003年的数据表明各省市的人类发展水平差距正在逐渐缩小，说明我国的人文普遍服务在缩小地区发展差距方面发挥了积极的作用。他们进一步的研究还发现教育对人类发展水平的贡献度增大，而公共卫生及与此相关的社会保障却是社会普遍服务的薄弱环节。

四、结语

从现有文献来看，威尔总裁提出的普遍服务概念距今已超过100年，普遍服务理念也由电信业逐渐扩展到电力、煤气、供水、邮政、医疗、民航和铁路等公共事业，近年来也被运用于社会服务领域。现代的社会普遍服务是指国家为了维护全体公民的基本权益、缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得社会成员无论收入高低，无论居住在本国的任何地方，包括农村地区、边远地区或其他高成本地区等，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。

政府通过社会普遍服务体系建设，能够引导政府职能从管理型向服务型转变，进一步解决经济发展中的问题。随着中国市场化改革的推进，由市场分配资源的比例在上升，而政府分配的资源比例在下降，在有限的公共资源约束下，如何才能更好地为社会大众构建基本的生存发展平台，这对我国公共财政支出的结构优化提出了更高的要求。普遍服务的最初提出是政府基于市场失灵规制垄断企业和保护行业竞争的策略，现在已发展成为政府为保障经济中的个体拥有相同的生存和发展的基本平台，能够有效参与竞争而向社会提供普遍服务的理念。在我国致力于打造服务型政府的今天，政府以普遍服务理念作为公共财政职能的定位，树立政府的普遍服务意识是非常必要的。目前我国的经济结构严重失衡，主要表现在：增长主要来自于政府投资而非国内消费，外需与内需结构失调，城乡和地区发展不平衡，资源环境对增长的约束日益严重等。奥尔森（2000）认为国家权力与私人利益的相互关系决定了一个国家的繁荣程度，市场型政府乃是国家经济发展之根本。一个良好的市场机制本应能够有效地处理好经济发展中的主要问题，而当前的经济结构失衡问题暴露出了我国的社会主义市场机制在配置资源的功能上还存在不少缺陷，这应该与当前我国管理型政府的职能不能有效发挥有一定的关系。所以，我国政府的角色需要从计划经济中的“管理型”政府转型为市场经济中的“服务型”政府，这有赖于政府加强社会普遍服务体系的建设，进一步解决当前社会转型过程暴露出来的诸多民生问题，在社会主义市场经济中创造有效的竞争，促进社会主义市场经济体制的建设，才能保障社会经济的和谐发展。

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