欧盟竞争法宽大制度实施机制及对我国的启示
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摘要：欧盟自1996年在竞争法中引入宽大制度，历经十几年完善，现已从两方面建立了保障宽大制度有效实施的机制：一方面通过适用条件、程序规则健全宽大制度的内部适用机制，以保障申请者利益、规范执法机构自由裁量权限；另一方面通过加大行政制裁力度、建立长效国际合作机制，为宽大制度创造良好的外部环境。欧盟宽大制度的设计，从根本上折射了宽大制度实施机制确定性、便捷性与实施成效的互动关系，这一过程所揭示的原理对我国反垄断法宽大制度的完善具有一定的借鉴意义。
关键词：卡特尔；宽大制度；竞争法；罚款
中图分类号：D922.29
文献标识码：A
文章编号：1001—8204（2012）02—0051—03
为解决卡特尔案件难以发现、难以证明的执法困境，欧盟于1996年引入宽大制度。历经2002年、2006年两度修改，欧盟所建立的完备的宽大制度实施机制有效推动了卡特尔案件的揭发检举，抑制了卡特尔案件的再发。由此，本文以欧盟竞争法宽大制度实施机制及成效为视角，就反垄断法宽大制度的确定性、适用程序的便捷性、外部机制的保障性等展开论述，以期能对我国反垄断法宽大制度的健全有所助益。
一、欧盟宽大制度实施机制的历史考察
（一）1996—2002年宽大制度的引入阶段
欧盟为解决卡特尔案件证据获取困难的执法难题，于1996年颁布《卡特尔案件罚款免除或减轻公告》，创建宽大制度。这一时期，欧盟宽大制度实施机制主要体现以下特点。
其一，罚款全额免除的适用范围过窄。1996年宽大制度分为全额减免、75%以上的超实质减免、50%—75%的实质减免和10%—50%的重要减免四种类型。前两种减免仅适用于执法机构开始调查前的申请者。一旦调查程序启动，即使企业提供对查处案件具有显著价值的证据，也不能获得罚款的全额免除。
其二，宽大制度的适用缺乏透明度和可预测性。首先，竞争主管机关享有极大的自由裁量权限。该公告没有规定符合法定条件、首个揭发的申请者当然免责，及其他序位的申请者是否会得到减免以及减免的具体额度。申请者检举揭发的法律后果，只能在欧盟完成调查后依自由裁量权确定。其次，适用条件中存在个别关键性术语内涵界定不够清晰的问题，如适用要件除要求须提供决定性证据外，还限定其在涉案卡特尔中不能处于煽动者或主导者地位等主观性判断要素。
（二）2002年—2006年欧盟宽大制度的发展阶段
为增强宽大制度的透明度和法律确定性，欧盟于2002年对其进行了全面修改。其一，扩大适用范围。规定即使欧盟掌握了展开行政调查的足够信息，但企业提供的资料或证据有利于欧盟认定违法，申请者仍可获得一定额度的罚款减免。其二，增强宽大制度的确定性。明确规定调查前符合条件的最先申请者可当然获得全额免除。删除“决定性证据”、“重要角色”、“煽动者或主导者地位”等主观判断要素的限制性规定。其三，加大卡特尔案件处罚力度，提高罚款制度的威慑作用。2002年后，欧盟对5件卡特尔案件处以的罚款总额就高达11.31亿欧元。2006年更是对参与氧化氢和硼酸化学品卡特尔案的九家企业处以3.88亿欧元的罚款。其四，开始加强国际合作，共同查处国际卡特尔案件。这一期间，至少有10件涉嫌卡特尔案件属于案件当事人既向欧盟又向美国竞争当局提出的宽大申请，而其中6例申请是由相关国家的竞争当局移交给欧盟予以处理的案件。
（三）2006年至今欧盟宽大制度的日趋成熟阶段
2006年欧盟再度检讨宽大公告实施成效并予以修改，具体来看，这一时期的实施机制具有如下特点。其一，适用条件更加具体、确定。2006年宽大制度明确了宽大申请人提供的信息和证据的种类、内容和要求，明确了申请企业应提供的信息和证据，并对申请人提供合作的内容和形式作出界定。
其二，适用程序更加透明、便捷。2006年公告40个条文中涉及程序性规定的就有13条，对减免程序进行了详细规定。（1）在宽大制度申请方式上，增加了企业可先基于假设提出申请而不必一并提供证据的适用情形，降低了申请门槛；规定有关企业和个人既可通过书面或口头方式提出宽大申请，这种无纸化程序更便于申请的提出及申请者的保护。（2）加强宽大申请人的利益保护，增设“标记”申请和授予制度规定，以保护申请人的优先序位。同时引入“保护企业合作声明的程序”，以保护申请者在调查程序中的辩护权及民事程序中的诉讼地位不被削弱。（3）2008年“卡特尔案件解决程序方针”，引入承诺制度。卡特尔案件当事人在了解委员会书面证据后若承认自己参与案件及应负责任，委员会可减免其10%的罚款。该方针简化了案件处理程序，提高了处罚效率，同时减少了因不服行政处罚决定而向欧洲法院提讼的案件数量，减轻了司法机构的诉累。
其三，加大卡特尔案件处罚力度。为增强罚款的威慑作用，2006年修改的《罚款确定方法指南》规定一定情况下可对违法企业征收年销售额30%的罚款；引入“入门费”机制，规定企业只要参与恶性卡特尔，无须考虑侵权行为持续时间即可处以年度相关违法行为销售额15%—25%的罚款；针对再犯者规定了比过去更高的罚款。
其四，加强国际间合作与交流。从对外交流与合作看，欧盟已同美国、日本等国签署了竞争政策合作双边协议。欧盟竞争总局同美国司法部和联邦贸易委员会的合作已实现机制化、日常化。同时，欧盟主张把竞争政策纳入WTO新一轮谈判中，期望把欧盟竞争政策模式转变成多边贸易规则的一部分。从欧盟成员国内部看，欧盟建立了由25个成员国组成的欧洲竞争网（European Competition Network，ECN）。为推进成员国宽大制度一体化进程，减少适用上的差异及企业向多国申请时的负担，ECN于2006年通过宽大统一方针。尽管该方针没有法律上的约束力，但成员国都积极承诺履行。根据ECN公布的成员国宽大制度一体化评估报告显示，截止2009年10月，除两个成员国外，其他成员国都已按照统一方针制定或修订了本国的宽大制度。宽大统一方针的实施极大提高了宽大制度在成员国间实施的效率和成功率，推动了欧盟宽大制度的一体化进程。
二、欧盟宽大制度的实施成效及成因分析
（一）欧盟宽大制度的实施成效
第一，伴随着宽大制度的不断完善，宽大申请数量显著增加。1996年创建宽大制度之初，由于适用条件及适用结果上的不确定性，导致宽大申请数量较少。引入后的两年间没有1起宽大申请，1998年也只有4起，截止2002年宽大制度修订前仅有16起。而其中3/4案件是美国司法部率先或同时展开调查的国际卡特尔案件。这一时期，欧盟竞争法上的宽大制度实际上仅是推动那些因美国宽大制度的适用或市场条件起作用而失败了的卡特尔案件的检举揭发。从2002年修订至2005年年底，欧盟共接到宽大申请167件，其中罚款全额免除申请87件，部分减免80件。
第二，欧盟查处的卡特尔案件数量和征收的罚款数额明显增加。引入宽大制度前，1969年至1995年期间欧盟共查处卡特尔案件33件，共处5亿欧元罚款。1996年至2002年期间，共查处54件卡特尔案件，并对160家企业处以28亿欧元的罚款。2002年宽大制度修改当年，欧盟即对9家企业处以10.38亿欧元的罚款。此后，欧盟对18家卡特尔案件当事人征收的罚款超过19亿欧元。2006年至2009年间，罚款额最高的部门分别是2008年Car Glass行业13.8亿欧元，2007年Elevators and escalators行业9.92亿欧元。
第三，宽大制度适用领域不断扩大。2002年前处罚的卡特尔案件主要集中于化工行业。2002修订后，欧盟收到宽大申请的案件领域更为广泛，涉及农业、钢铁、建筑、化工、运输、服务、造纸和林业及石墨制品、电器等行业。
（二）欧盟宽大制度积极实施的成因分析
根据欧盟竞争法宽大制度的申请件数、卡特尔案件数、适用领域、罚款数额等的变化情况来看，宽大制度在欧盟卡特尔案件的查处中发挥了重要作用，有效的宽大制度是查处、抑制卡特尔案件最有效的工具；有效的宽大制度的实施机制设计应确定、具体、可操作性强。欧盟宽大制度实施的经验表明，在宽大制度中设计明确的适用条件、合理的罚款减免额度和完善的保障程序是宽大制度得以有效实施的前提和基础。欧盟竞争法自1996年引入宽大制度，历经十多年的修改完善，现已形成罚款全额免除及部分减免两种宽大机制，并对上述两种宽大制度的适用条件、适用程序、申请者的权益保障等方面做出了完备的规定，极大地提高了欧盟竞争法上宽大制度的有效实施。
同时，欧盟为了保证宽大制度在卡特尔案件中发挥积极作用，注重从整体上为宽大制度的实施创造良好的外部法律环境。欧盟通过加大卡特尔案件的法律制裁，提高罚款制裁的威慑作用，以促使有关企业和个人积极提出宽大申请。另外，欧盟还在第四局内专门设立卡特尔处，不断加强国际合作与交流，建立与美国联邦委员会调查局、日本公正交易委员会等其他国家反垄断法执法机构的长效合作机制，以加强国际卡特尔的发现和查处。
（三）欧盟宽大制度完善的方向
正如有学者认为，如果宽大制度是完全成功的，其将能够完全防止或阻止卡特尔，被查处的卡特尔案件数量应该降低甚至为零，而不是增加。由此，根据欧盟宽大制度在具体实施中存在的问题，其还需在以下几方面加以完善。
第一，在宽大制度适用条件上，明确阐述相关术语含义。作为启动调查后罚款减免程序的关键条件——“显著附加价值证据”（significant added value）提供义务的认定标准，现行法只指出，“附加价值”是指依据证据的性质、详细程度，能够强化欧盟对该违法行为证明力的价值。但究竟什么情况下证据具有“显著”附加价值，并未给予界定。该点的不明确性也在实践中导致了调查后宽大制度启动的不确定性及适用上的不统一。因此，欧盟应对“显著附加价值证据”作出明确、具体、量化规定。
第二，卡特尔案件罚款制度有待完善。欧盟对于卡特尔案件采取“预防加威慑”的规制方针，宽大制度有效实施在很大程度上依赖于合理、严厉的罚款机制。为此，2006年修改的《罚款确定方法指南》在一定程度上促进了宽大制度的有效实施，但其在“不合理提高罚款的平均数额”、“不能真实反映卡特尔案件造成实际损害”等方面的立法缺陷仍广受质疑。欧盟还应在罚款确定方式方面加以完善。
第三，欧盟成员国间宽大制度的一体化道路仍需努力。现今，有些成员国仍没有针对宽大制度制定专门的成文法，已颁布成文法的宽大制度与ECN统一方案相比，也有很多的不一致。例如，在宽大申请方式上，只有19个国家允许口头申请，其余国家均要求书面申请；在罚款减免程序上，尽管绝大多数国家均规定了初步书面通知确认程序，但有些国家没有限定通知确认的时间；在任意标记制度方面，瑞典等四个成员国尚未引人，德国、法国等国家则认为他们的非任意标记制度更有利。欧盟成员国在宽大制度上存在的上述差异，在一定程度上影响了企业向多个国家申请宽大时付出的成本及成功率。
三、欧盟宽大制度对我国的启示
（一）我国反垄断法宽大制度的规定及不足
我国在制定反垄断法时吸取了欧盟宽大制度的经验，该法第46条作出了原则性规定。同时，我国反垄断法执法机构（工商行政管理机关和国家发展改革委员会）于2010年12月分别颁布《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》，细化了宽大制度的适用要件和程序。
但是，相对于欧盟宽大制度的规定，我国反垄断法宽大制度的立法规定还存在一些问题：第一，宽大制度适用主体规定过窄。按照现行法律规定，个人、行业协会以及实施串通投标行为的违法企业均没有资格申请罚款减免。第二，在宽大减免额度方面，一方面，没有引入自动宽大制度，规定企业于调查前检举揭发的，应当然获得罚款全额免除。另一方面，没有对罚款部分减免进行差别化规定，明确规定不同情形罚款减免的具体额度。第三，我国反垄断法并未详细规定宽大制度的适用条件。第四，我国反垄断法没有详细规定宽大制度的适用程序。
（二）我国反垄断法宽大制度完善应注意的问题
为了解决我国反垄断法宽大制度立法和实施中存在的问题，我国在完善宽大制度时应注意以下几方面问题。
首先，宽大制度应为不同序位的申请者建立有梯度的责任减免幅度。在宽大制度中，行为人的不同申请序位直接决定着其能否得到责任减免以及得到何种程度的减免。因此，为不同序位的申请者设置合理的、有梯度的责任减免幅度，会在卡特尔组织内部形成检举揭发的竞赛机制，尽早瓦解卡特尔组织。
其次，宽大制度应体现良好的确定性和可预测性。正如欧盟2032年宽大方针修改前的执法实践所证明，卡特尔案件的行为人在进行检举揭发后，若不能准确预测自己的行为后果，即自己会受到何种程序的责任减免，该项制度将不会得以积极运用。宽大制度的确定性和可预测性是其积极实施的根本性制度保障。因此，我国反垄断法应量化宽大制度的适用要件和具体的减免措施和幅度，减少执法机构的自由裁量权限。
再次，法律责任形式的多元化和有效性。在竞争法领域，在不同情况下会分别采用民事责任、行政责任和刑事责任三种法律责任形式。为了增强卡特尔案件法律制裁的威慑作用，应采取刑事制裁与行政制裁相结合的方式。同时，为了加大行政制裁的力度，在责任形式上，可引入多次违法、恶性违法的高惩罚性罚款制度，以提高经济处罚的威慑力。
（三）我国反垄断法宽大制度完善的具体路径
首先，我国应该建立、健全宽大制度规则。（1）扩大宽大制度的适用对象，即修改招标投标法增加宽大制度内容，同时允许个人和行业协会提出宽大申请。（2）合理规定宽大制度的适用结果，明确规定不同适用条件下罚款减少的具体幅度，进行差别化、具体规定，从而减少执法机构在宽大制度处理中的自由裁量空间，增加宽大制度的确定性和可预测性。（3）完善宽大制度的具体适用条件。我国应在宽大制度中规定“最先上门者原则”、不同的证据标准、申请者合作义务和终止违法行为义务等。（4）建立“加罚制度”。在《反垄断法》中明确规定，执法机构如果在调查中发现，违法行为者原本可利用宽大制度进行自首而没有利用的，可提高对其罚款的数额。这样，可在一定程度上提高垄断协议行为者利用该宽免制度的积极性。（5）明确宽大制度的适用程序，引入事前咨询程序、标记制度、正式申请程序以及受理、审核、实施和撤销程序等制度。
其次，我国应该构建促进宽大制度有效实施的外部环境。（1）加重卡特尔案件反垄断法的行政处罚力度，增加罚款制度的成慑作用。对此，我国应增加恶性卡特尔案件的行政罚款力度，同时规定企业如果再次实施垄断协议行为的，可加征一定比例的罚款。（2）在反垄断法中引入卡特尔案件刑事制裁的规定。欧盟为了回避和国家有关的法律和政治上的争论，在竞争法中没有规定任何的刑事制裁措施。2006年宽大公告只得延续以往“联合非刑事”的处罚方式，没有规定卡特尔案件的刑事制裁的减免。由此也在一定程度上导致了卡特尔制裁威慑力的不足，不利于宽大制度的实施。为了增加卡特尔案件法律制裁的威慑作用，推进宽大制度的积极实施，我国反垄断法应将卡特尔、串通投标等严重破坏市场竞争秩序的恶性垄断协议认定为犯罪行为，统一置于“垄断罪”的罪名之下，施以刑事制裁。（3）加强国际间的交流与合作。随着经济一体化及全球化的发展，国际卡特尔的案件数量不断攀升，我国应积极开展与美国、欧盟、日本等国家或国际组织的交流与合作，签署竞争政策双边合作协议，建立日常化、长效的合作机制。从而积极推进宽大制度的利用，提高国际卡特尔的迅速查处。
参考文献
[1]Vita Juknev &Jeroen Capiau，The state of ECN lenien—cy convergence，Competition policy newsletter[EB/OL].，2010—1.