挂钩助力改造

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2006年4月,山东省泰安市被国土资源部批准为第一批挂钩试点市,8个项目区获批准试点。泰安市在认真调查分析农村建设用地现状的基础上,按照统筹安排、突出重点、分步实施、逐步展开的原则,摸索出一条农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的路子,既符合社会主义新农村建设要求,又达到节约集约用地的目的。

一、泰安市农村建设用地现状及存在问题

泰安市位于山东省中部、泰山南麓,是重要的对外开放旅游城市。市域总面积7762平方公里,辖泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县、东平县,人均耕地只有0.95亩,人地矛盾比较突出。特别是随着近年来经济和城镇化的快速发展,建设用地供需矛盾日益突出。

由于长期以来农村建设缺乏科学规划和足够的资金,加之矿区塌陷、占压及村民多占宅基地等影响,致使农村居民点占地规模过大,人均用地多,土地利用率低,严重制约了当地农业用地和非农建设用地规模优势的形成和发挥,阻碍了农村产业化、城镇化和现代化进程。

农村建设用地规模大,人均用地多

目前泰安市共有3597个村,117.99万农村住户,农业人口372.7万人。农村建设用地规模大,其中农村居民点用地面积达60640.55公顷,占全市土地总面积的7.8%。全市农村人均占用居民点面积162.7平方米,高于国家《村镇规划标准》规定的人均居民点用地上限150平方米。从各县市区的用地情况来看,人均用地最低的是泰山区,为133.93平方米;人均用地最高的是东平县,为168.79平方米。

农村居民点分布散乱,土地利用率低

全市农村居民点规模大小不一,且分布散乱。这一方面把农用土地分割得支离破碎,难以规模经营;另一方面又使建设用地不能集聚成片,不利于村庄基础设施和公共设施的配套建设,阻碍了农村居住环境水平的提高。

大部分村庄内部由于缺乏规划,宅基地乱占乱建,造成村庄布局结构混乱,土地利用率低,土地闲置面广量大。有的村内空闲地多,形成“空心村”;有的住户建新不拆旧造成一户两宅甚至多宅现象;有的村民迁居外地仍保留宅基地;多数村庄居住分散,宅基地利用不充分。村庄布局散乱造成土地闲置情况不同程度的存在,大量土地资源浪费,村内公共设施无法合理布局,建设用地结构极不合理,严重影响了农村居住环境的改善和居住条件的提高。

全市“城中村”、城边村问题也较严重。“城中村”土地投资强度低,集聚效益差,对城镇建设的总体布局制约性强;城边村土地非法流转严重,对耕地有很强的蚕食性。

农村建设用地受矿区塌陷、占压影响大

泰安市是矿产资源大市,煤炭等地下矿产资源丰富,这些矿产资源的开采,在一定程度上导致地面塌陷及环境污染,严重影响了当地村庄建设和村民的生产生活。目前,泰安市采煤塌陷、占压土地面积较大的县区涉及肥城市、新泰市和宁阳县。塌陷、占压土地闲置时间长,复垦成本高,难度大。

二、泰安市农村居民点整理模式分析

泰安市被批准为第一批挂钩试点地区后,确立了以加速人口、用地、产业集聚为出发点,“撤并自然村、整治空壳村、建设中心村”的农村居民点整理总体思路,通过农村居民点整理,强化农村基础设施建设,开展农村环境综合整治,提高村镇建设总体水平,努力推进现代化新农村建设。总结泰安市农村居民点整理实践,主要有4种模式。

整体搬迁整理模式

这种模式主要适用于矿区塌陷及占压影响严重的农村居民点,通过将塌陷及占压区内的村庄整体迁出,另选新址建设新村,将旧村址整理复垦为耕地。采取这种整理模式最典型的是肥城市。该市塌陷区主要分布在老城、湖屯、王瓜店、石横四个镇,涉及71个行政村,总面积5000公顷。目前已搬迁了18个村,正在搬迁的有5个村。石横镇北大留村2003年下半年开始整体搬迁,目前村民已全部搬进了新居。原村址占地897亩,新村规划占地面积402亩,复垦后可净增耕地495亩。新居民点以建设楼房为主,采取市场化运作方式,由采煤企业出资在城镇周围建设多层居民楼,逐步向城镇驻地集中。

这种整理模式的主要特点:一是腾空节约土地的面积比例较大;二是易于实现“三集中”;三是农民的生活质量、居住条件提高较大;四是复垦的难度较大。由于矿区村民相对比较富裕,又有矿山企业的资金支持,该类型的村庄搬迁实施相对较容易,但旧村复垦周期较长,需要资金较多。

拆旧建新整理模式

这种模式主要适用于村内空闲地较多的空心村,通过对旧村进行改造,最大限度地减少闲置土地,整个村庄改造完成后,可腾出三分之一以上土地,新增耕地质量较好。这种整理模式占全市试点面积的80%左右。根据具体整理情况,又分为两种形式。

一是整体拆旧建新。该模式主要是在原村址外就近规划建设新村。这类村集体经济比较雄厚,能拿出一定的资金用于启动基础设施建设。如肥城市石横镇北高余村占用300亩荒坡地建设新村,腾出土地1213亩,净增耕地913亩,同时建起了公园、停车场、老年公寓等设施,村民的居住条件和居住环境发生很大变化,成为该市新农村建设中的典范。

二是滚动发展拆旧建新。该模式主要是按照新村规划在原村址上由村中心向外扩展建设,或者在村边“撕”开一个角向里延伸滚动建设,或者在村边规划一块启动土地,由外向内搬迁滚动建设。该模式主要以建设平房为主,是当前泰安市旧村改造的主要模式。由于村集体经济基础不同,在具体操作过程中存在拆迁户新建房屋投资高、投工多、难度大、实施慢等问题。岱岳区范镇施庄村曾是典型的“空心村”,整理前村庄占地890亩,村内旧宅基、空闲地较多,土地浪费现象严重。村庄整理后占地仅290亩,全村沿街统一规划了商住一体的小康楼,昔日的臭水沟治理成了地下排水渠,小胡同整治成了宽畅的硬化公路,旧宅基、空闲地、废弃坑塘变成了耕地,新增耕地600余亩,人均增加耕地0.21亩,产生了较大的经济效益,年增加收入300余万元。

归村并点整理模式

该模式主要适用于自然村比较多、居住分散的大行政村,按照规划将几个自然村归并到一起集中建设中心村。该模式约占全市农村居民点改造的8%左右。这种模式节约土地资源、改善农村基础设施效果均较明显,但由于涉及多个村庄,村民意见较分散,工作难度较大,应注意在尊重村民意见和科学规划的基础上进行。肥城市仪阳乡刘台村整理项目,将原半山坡上的6个自然村搬迁到山下归并为1个新村后,道路等基础设施有了较大改善,极大地方便了农民的生产生活。经整理复垦,又腾出土地600余亩。

“城中村”改造整理模式

该模式主要集中在城市规划区内,所涉及的村庄大多处在城乡结合部。泰安市在“城中村”改造方面探索较早,确定了统一规划、合理布局、综合开发、配套建设、政策扶持的工作思路,以推进旧村改造工作。1996年对岱庙办事处市场社区的改造就很典型。旧村改造前,这里地势低洼,居民住房破烂不堪,改造后,社区面貌焕然一新,腾出土地面积4.5万平方米,建设经营摊位1000个,安置居民及下岗职工1500余人就业,4000多居民住上宽敞明亮的楼房,街道、市场规划有序,居民收入日益增加,2004年首批跨入“百强村街”行列。从2003年开始,肥城市全部停止了对城区周围35个村新批宅基地以及在原宅基地上的新建、改建、扩建的审批,计划利用3年～5年的时间,对35个“城中村”进行拆迁改造,建设一批高标准居住小区,立体发展,向空中、地下要地,“城中村”全部开发改造完成后可腾出土地1.1万多亩。

三、泰安市农村居民点整理采取的措施

泰安市在农村居民点整理探索中,采取了多项有力措施,产生了较好的经济社会和生态效益,积累了推进农村居民点整理的经验。

加强领导,共同协作

实施挂钩政策,开展农村居民点整理,建设新农村,领导是关键,制度是保障。泰安市注重做到“四到位”,即领导到位、宣传到位、政策到位、监察到位。为保证工作顺利实施,市政府成立了以市长为组长,分工市领导为副组长,国土资源局、建设局、农业局、发展和改革局等部门负责人为成员的领导小组,下设办公室,具体负责挂钩试点工作的日常调度。同时,市政府加大了对农村建设用地整理的资金投入,从土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费中拿出一定资金用于挂钩工作。

强化措施,规范操作

为鼓励村庄归并整理,切实搞好新农村建设,市政府和各县区制订了一系列规章制度规范农村居民点整理和新农村建设。全市要求,对腾空后的土地,按照开发整理的相关规范及时进行复垦,最大限度降低成本,提高效益,给群众留足实惠。肥城市在城区周围村庄整理中,制定了从拆迁、补偿到安置的一系列优惠政策,开发改造的城中村集体土地转为国有后,招拍挂土地收益扣除规定成本后的净收益的80%返还村里,专项用于旧村开发改造的基础设施建设和村民的生产生活保障。

政策引导,重点扶持

一是对旧村改造中腾出的空宅地,经国土部门立项批准并验收合格的项目按复垦面积1:1置换建设用地指标。该项指标优先用于原村的基础设施、公益事业及群众安置,其他节余部分,实行有偿使用。对项目建设单位使用挂钩指标的,向用地单位收取一定的挂钩指标款,专项用于群众搬迁和土地复垦整理。二是鼓励零星村庄农户按规划就近迁入本乡镇试点中心村建房落户,跨村建房的农户在原户口村无住宅或拆除原住宅并由村集体经济组织无偿收回宅基地的,新建住宅用地可享受本村村民同样的政策。三是在新农村建设过程中,对于节余的用地,按照一定的标准补贴给村集体,用于新村基础设施配套。

四、做好挂钩试点工作的对策建议

加强宣传,强化指导

要进一步加强对挂钩试点、农村居民点整理工作的宣传力度。挂钩试点工作作为开展农村居民点整理、拓展城镇建设用地发展空间、建设社会主义新农村的一项重要举措,意义重大。今后应加大宣传工作力度,让各级领导、乡镇、村,特别是老百姓进一步了解这项工作,关心、支持这项工作。

强化对挂钩试点和农村居民点整理的分类指导。挂钩试点和农村居民点整理工作涉及面广、政策性强,同时由于各地、各村情况不同,实施方法也应有所不同,不能采用一刀切的简单做法。应根据各地实际情况,采取不同的整理模式,并加强指导,形成上下配套联动、共同参与挂钩试点和农村居民点整理的局面。

科学规划,优化布局

实施挂钩政策,要在科学分析的基础上编制整理规划,做到优化布局,有序开展。农村居民点整理规划要以土地利用总体规划和城镇规划为指导,并与其他有关规划衔接,符合适度超前、因地制宜、各具特色的要求,并严格按照新农村建设目标要求组织实施。在编制整理规划时,应充分考虑如何优化城乡用地结构,合理预测城乡建设用地规模,促进城乡统筹。在总体规划指导下,因地因时对居民点内部进行总体平面规划设计,对居民点内部各项用地作出近、远期总体布局和具体规划。在规划编制和实施中建立公众参与制度,发挥公众的监督作用,及时对规划的制定和实施效果作出反应。

完善措施,保障资金

实施挂钩政策,开展农村居民点整理,推动新农村建设,要有完善的政策措施保障。要在国家和省相关政策的指导下,制定符合本地情况的政策措施,保障挂钩政策和农村居民点整理的实施。完善土地登记,明确土地权属,建立农村超占宅基地有偿使用制度,清理多占宅基地,做好新旧宅基权属注销替换登记。对一户多宅和宅基地超标准部分、村内空闲地、户口迁出宅基地空置的,收取宅基地有偿使用费,促使其把超占宅基地及闲置宅基地交归集体统一管理,通过经济手段制止多占、超占现象。

建立农村居民点整理资金保障体系,加大对挂钩工作的资金扶持。应建立以政府投入为主、多渠道筹措资金的农村居民点整理资金保障机制,在“政府补一点,乡村自筹一点,农民投工投劳”常规做法的基础上,加大政府投入,从建设用地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金作为扶持资金,以解决有关村的拆旧费用和整理复垦区的资金问题。

内涵挖潜,提高效益

实施挂钩政策,开展农村居民点整理,要坚持节约集约用地,走内涵挖潜的路子。新农村是人口相对集中、规划到位、基础设施配套的集居点。开展农村居民点整理,建设新农村,应当以提高土地利用率和产出率为目标,以增进土地效益为根本宗旨。要逐步将住宅分散、容积率低、占地面积大的居民点集中到一起,挖掘存量,变农村建设用地外延扩张为内涵挖潜方式,集约高效利用土地。

因地制宜,以点带面

要按照“先行试点,逐步推开”的要求,因势利导地搞好居民点整理和新农村建设。可先行确定有条件有代表性的村开展试点,探索经验,逐步推开,不能操之过急,不顾条件,一哄而上。根据长规划短安排的要求,成熟一个建设一个,逐步推进。坚持边拆旧,边整理,边建新,把拆旧建新与整治村容村貌、建设社会主义新农村结合起来,使农民群众真正体会到挂钩政策的好处。

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城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是指,依据土地利用总体规划,采取行政、法律、经济、工程技术等手段,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。实施挂钩政策,开展农村建设用地整理,可以有效推进“工业项目向开发区集中,农民居住向城镇及中心村集中,基本农田向保护区集中”,为城镇建设拓展空间,推进社会主义新农村建设进程;有利于优化用地结构,提高土地集约利用程度和城乡统筹发展;有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。