“城中村”改造中经济体制改革问题的法律分析

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摘要：城中村改造过程实际就是实现四个“转变”的过程，其中经济体制改造的重要性不容置疑，它直接关系到城中村改造后村民的未来生活保障和经济发展保障。本文以法律的角度，全面的对城中村集体经济股份制改造过程中存在的模式选择，制度空缺，程序规范等问题进行剖析和研究。

关键词：集体经济；股份制；股份有限公司；信托制度

一、西安市城中村集体经济改造模式

（一）有限责任公司

有限责任公司设立的起点低，需要的资本量小，它是在对全村集体资产进行清产核资的基础上将公司的资产进行量化，将全部股份按照一定的标准和比例分配给全体村民。改制后的公司由董事会负责运营，村集体财产由董事会进行管理。董事会由股东代表选举产生，股东代表由全体有选举权的村民选举产生，转化身份的村民享受股东权利，承担股东义务，并享受与市民相同的社会保障。

（二）股份合作制

股份合作制是劳动者劳动联合和资本联合为基础的新型经济组织形式，具有较强的“人合性”。股份合作制组织成员既是出资者也是劳动者，共同出资，共担风险，股东不得退股，实行按劳与按资分配相结合的分配制度。股东以所持股份为限对企业承担有限责任，企业以其全部资产承担责任。

（三）股份有限公司

股份有限公司是“资合性”公司，其股东可自由地转让股份，其他股东无权干涉，但是其设立条件多，资金需求量大，只有具备一定条件的村落，才能直接改制为股份有限公司，这种模式可以为企业引入科学民主的管理决策机制和监督约束机制，同时赋予原来的村民持股者投票的权利，消除了对村集体资产的人身依附性。

二、西安城中村股份制改造中存在的问题

（一）集体经济组织改造形式中的问题

1.集体经济改造模式单一

西安市采取“政府主导、市场运作”的融资路径，政府只提供基本的启动资金，后期工作主要依赖于改制后的企业或其他社会性质投资的支持。由于投资大，收益低，开发商考虑到成本比例对投资非常谨慎，仅靠村集体自身的财力、物力，很难选择较完善的经济组织模式进行改制。因此面对股份合作模式的逐步淡出，与股份有限公司的超高门槛，西安市现阶段进行集体经济改造的城中村大都实行了有限责任公司模式。

2.村民人数超《公司法》规定上限

除了股份合作制对股东人数无限制外，其他两种模式都无法避免与我国《公司法》规定相冲突的尴尬。有限责任公司股东必须50人以下，股份有限责任公司规定发起人必须在2到200人。而我市城中村的村民人数都远超越了这一上限，大多村民都不能成为公司登记在册的股东，其权利也无法获得法律的有效认可和保护，难以对董事会进行约束，其权利受到侵犯时能够保证自己的手段很少。

（二）改造程序中存在的问题

1.股东资格界定问题

由于政策、观念及城中村现实情况的影响，城中村改造程序并不完善，首先，在改造人员范围界定，股东资格的界定方面，仅城三区的区政府进行了制度上的统一，采取“一刀切断，固化股权”方式，配股后遵循“生不增，死不减，进不退，出不减”的原则，但城中村改造流程长，期间人口变动大，在全市政策不统一的情况下，改造后期村民很容易出现股权分配方面的纠纷。

2.股份制改制时间与有形改造工作进程矛盾问题

我市采用有形与无形改造同步的方式，但城中村集体经济组织股份制改革时城中村有形改造工作尚未完成，经清产核资和资产评估的集体资产数额有限，股份量化没有实际意义。部分城中村在股份量化时，将集体土地经评估后量化给村民，组建了新的经济实体。但城改工作启动后，集体土地不再归村集体经济所有，村民在法律上将不再拥有该部分土地的使用权，导致城中改造后集体资产与村民个人资产的增值部分不能实际取得，村民所持的股权空壳化。

（三）集体经济改制后存在的问题

西安城中村主要以房屋和土地租赁为集体经济的主要经济来源。由于改制后的公司缺乏正确的商业定位和主营产品的策划，大量改制后的公司都陷入了一种为改制而改制的尴尬局面。同时与转制前集体经济组织享有的各种扶持政策相比国家对城中村改制企业优惠政策很缺乏，新生城中村公司须按照工商企业的管理政策实施管理，缴纳各种税赋，负担沉重，严重影响其经营与发展。

三、关于西安城中村集体经济改造的完善与建议

（一）完善集体经济改造形式

1.向“股份有限责任公司”形式转变

西安大部分城中村拆迁前没有村办企业，因此可将有限责任公司作为第一阶段改造模式。对于经过初步发展具备较强的经济实力，产业发展成熟的有限责任公司，和在改造初期已具备较强经济基础的村庄，应考虑直接设立股份有限公司。

2.采用股权信托方式规避人数上限问题

股权信托即由作为委托人的村民基于对受托人的其他村民或有资质的公司的信任，将其股权委托于受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受托人的利益或特定目的来进行管理和处分，受托人根据信托合同规定取得信托报酬，并从改制后公司的股权收益中获取应得利益。 其有效化解了《公司法》人数的限制的立法尴尬，规避了因股份量化后股权过于平均化的弊病，也扩大了融资渠道。

（二）设置合理规范的改造程序

1.规范股东资格认定方式

我国现无全国性的法律法规对改造中股东资格的界定加以规制，各地施行的标准不同，可操作性差。西安是以户籍登记作为认定集体组织成员资格的一般原则，以股份量化基准日为时间点，确定股东的范围。以灞桥区西庄村为例，除对现役军人和服刑、劳教人员户口迁出情况作出特别规定，其余人员全部以户籍登记为确定股东资格的条件，这对户口临时外迁的升学学生与外出务工人员并不公平。在确定股东范围时不应取消参这部分缺席人员股权量化资格，应为其保留份额，直至明确户口永久性迁移的情况时，再将这部分股权量化到其他成员身上。

2.分步改造，完善改造程序

为避免部分资产空壳化可在集体资产清产核资和资产评估后，扣除一定比例的费用，剔除可能灭失转化的资产，再进行股份量化，并以此为基础设立集体资产管理公司。然后，待有形改造成进行到一定阶段，征地款已基本至位，村集体取得一定量的经济发展用地，商品房基本建成时，将集体资产增值部分量化给村民，并将商业用房以入股或委托经营的方式进入公司资产由公司统一经营。并用有形改造的产生的利润与部分征地款来解决公司运营的流动资金问题。最后，在解决了项目，资金，市场，运营等问题后，可根据公司的市场定位与主营产品确定新的公司名称，彻底完成集体经济组织的股份制改造。

（三）支持多元化发展，加大政府帮扶力度

西安市城中村改造应采用市场化的方式，在政府相关政策的指引下，以村自治制度为基础，确认广大村民的法律主体地位，反映大多数村民的利益诉求，最终形成政府、村集体、开发商、民间等多元化开发的格局。同时应給予城中村改制后形成的新企业足够的政策优惠，特别是税收方面应参照原集体经济组织享有的优惠待遇，给予适当的补贴，保证改制后设立的公司能够健康良性的发展。

参考文献：

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[2]丁一，改造城中村的有效办法：“土地股份制”[J].中华建设2007（4）.

[3]苏培霞，“村改居”集体资产改造的路径选择—股份有限公司制[D]，暨南大学，2011.