从南京市食品市场现状视角探析食品安全法的贯彻与落实
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摘要：南京是我国的东南重镇，是中国东南部最重要的小食品集散地和食品自由批发市场。自2009年新食品安全法颁布以来，南京的食品市场状况发生了较大的改变。本文基于对南京市食品市场现状调查研究的基础上，探讨了《食品安全法》在南京市的贯彻与落实情况，以期为规范南京食品市场、促进新食品安全法对南京食品市场的约束力而献计献策。
关键词：南京市；食品市场；食品安全法；现状
中图分类号：F407.82 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-0-02
食品安全是新时期党和人民政府的重点核查部分，是国民经济发展和促进社会和谐稳定的重要保障。在中国市场经济体制改革的大背景之下，在我国新行政管理改革将食品和药品单独提取出来并加大监管力度的政策笼罩下，规范食品市场、加强食品市场稽查和保障食品安全是我国质检、工商等行政执法部门的重要职责。南京是我国的东南重镇，是中国东南部最重要的小食品集散地和食品自由批发市场。自2009年新食品安全法颁布以来，南京的食品市场状况发生了较大的改变。本文基于对南京市食品市场现状调查研究的基础上，探讨了《食品安全法》在南京市的贯彻与落实情况，以期为规范南京食品市场、促进新食品安全法对南京食品市场的约束力而献计献策。
一、南京市食品市场现状探析
要深入了解南京市的食品市场现状，应从了解南京市的食品分类和了解政府部门对南京市食品市场的监管数据入手。基于此，笔者前夕对南京市的食品市场进行了一次调研活动，现将过程与结果列示如下。
1.调研
①研究目的。了解南京市食品自由贸易市场现状，对照中国现行《食品安全法》，对南京市的食品市场进行综合评分。
②研究对象。将南京市的各大中型超市、食品交易市场、生猪交易市场等纳入调研范围，深入了解食品的生产和销售情况；此外，将消费者纳入调研范畴，听取消费者对南京市食品市场的综合评价。
③研究方法。笔者运用了两种研究方法：第一，深入一线了解实际情况，听取超市负责人、个体食品经销商、食品批发零售商和消费者等对南京市食品市场的评价；第二，采用电话预约的方式了解南京市偏远辖区食品销售商家和消费者对南京市食品市场的评价。
④研究结果。通过对南京市各区食品市场的调研，笔者对南京市食品市场的现状总结了三点。
第一，问题体现在了对小型或个体食品生产、加工和代销点的监管和查处力度不足，有些生产、加工或代销点往往没有固定的营业场所，流动性大，为行政执法部门的监管造成了很大难度。
第二，对食品市场监管的网络覆盖不完善，有些区域存在着空当，同时也存在着监管时段的不合理现象。如周六、日和晚上时段的监察力度不足往往会给一些流动食品摊点制造机会，加大风险隐患。
第三，与干货、酱菜、调味品等食品类型相较，快消食品的风险隐患更大，如街头一些流动摊点制作的烧烤、鲜榨类食品，小食品存在着大隐患，对于行政执法部门而言这是不容忽视的。
在调查中，笔者以食品的理化指标、生产日期、质量等级等等为评价标准，而综上数据显示，南京市各区域食品市场的食品安全状况不容乐观。其中，苯甲酸、苯甲酸钠实测超标的食品经营商家占南京市各区食品经营商家总数的24%；果菜市场农药残留率占南京市总果菜市场比例的6.8%；无生产批次、过期和无质量等级的食品占南京市总食品市场比例的2.3%。从表面数据来看，不合格食品在南京市还是仅占据少数的。然而，即便是2%的不合格食品流入市场，也会给无数个家庭健康带来极大的风险。因此，结合数据，笔者认为加大对南京市食品市场的监督力度已刻不容缓。
2.南京市食品市场运营的主要特征
南京市依山靠水，地理条件优越，生态资源丰富，是中国的东南重镇。在多年的建设发展中，南京市的食品市场运营已趋于成熟，汇集于本市辖下乡镇以及四面八方的食品成品和原材料每天都源源不断的涌入市场，目前已形成了产、供、销一体化的产业链结构。宏观来说，南京市食品市场运营的主要特征体现在两个方面。
第一，外产内销，各类食品都是由乡镇、农村或南京周边地区乃至全国其他省份所生产的，集中在市内各大、中、小型食品市场销售。
第二，各类食品均衡分散于南京市的各区域，按营销类型划分，食品批发和食品贸易市场占全市食品市场的60%以上份额，超市和食杂店销售的食品大多以速食为主，食品有包装和生产信息，易于发现风险和查处，占全市食品市场份额的40%。
3.整合分析
从整体来说，南京市食品市场现状不容乐观。其主要特征体现在以下三个方面。
第一，首先是消费者的市场观念淡薄。在调研过程中，笔者咨询了30位消费者。其中，有24名消费者表示对我国现行食品安全法不了解；4名消费者表示了解一二；2名表示了解。进而，从食品质量投诉方面来看，南京市工商、质监等行政部门每年接到的食品质量投诉仅占全省的3%。这充分暴露了南京市行政部门对食品安全法的宣传问题。
第二，从一些正规经验的商家了解到，近年来政府行政执法部门加大了对食品市场的监管力度，尤其在2009年新食品安全法颁发并实施后，南京市行政执法部门多次打击不规范的食品市场，在确保食品安全法实施的过程中取得了较大的成就。然而，商家反映的另一个信息也是值得我们关注的，近两年来人们反映一批即查处一批，而与正规食品经营商家没有利益冲突的，大多是批发到乡镇的一些食品经销点却始终保持着正常经营，这就说明了行政执法部门对市场的监管力度还不够充分，只能依赖人们的举报。
第三，南京市食品市场规范化运营的根源在于食品生产厂家，但从整体来说，南京市行政执法部门仅能从市面食品营销状况来打击食品违法经营，对生产源头的打击需联合多个部门，这就造成了新食品安全法的实施困难。当前的状况是，打击一批，随即冒出一批，打击力度大，隐蔽经营多，难以从根本上消除食品安全隐患。
二、从南京市食品市场现状看食品安全法的贯彻与落实
从南京市食品市场现状来看，行政执法部门对新食品安全法的贯彻落实并不够充分。那么，应如何改善这一状况，或者说，应如何将《食品安全法》作为一项纲领文件来渗透，来强化落实？笔者认为，基于南京市行政执法部门视角探析，我们应首先全面了解新食品安全法的细则，充分掌握食品安全法的内容纲要；其次合理把握《食品安全法》的文件精神，将《食品安全法》作为一项评价标准，来评价南京市的食品市场，规范市场运营，加强对市场的监督与管理。
1.新《食品安全法》的优势与不足探析
我国最新的食品安全法是2009年颁布的，与早期的《食品安全法》条例相对照，新的食品安全法突出了风险预防、检测与评估这项全新的内容。此外，新食品安全法还规范了新的食品安全标准，对于行政执法部门而言，笔者认为这是一个较大的突破。传统的食品市场行政执法仅依照生产批次（日期），或某项数据指标，甚至有些执法部门执行的是地方标准，这些标准不能规范、统一，在执法过程中往往会造成正规经营和违法经营一把抓，从而扰乱了市场秩序。新食品安全法颁布后，各地方执法部门在履行权责过程中会有法可依，从而既加大了对食品经营商家的教育力度，又有力的打击了违法商家的乱经营情况。然而，新的《食品安全法》也充分暴露了一个实际问题，在行政执法过程中，我们往往会看到工商、质检甚至城管部门联合出击，共同执法，而这种执法方式往往雷声大、雨点小，并且对一些违法食品经营商家的打击也不够透彻。其中所涉及到的权责问题，是新食品安全法的弱项，执法主体的不明确，也往往会对行政部门造成负面影响，从而影响执法力度。
贯彻与落实新《食品安全法》是各地行政执法部门的重要职责，进而，应如何贯彻，又应当如何落实？对于南京市行政执法部门而言，这是一项最重要的课题。
首先我们来探讨贯彻问题。对于一项国家新颁布的政策或条例，有些行政部门的贯彻方式是：①组织所有党员干部、内部职工或执法人员通过座谈会、视频会等形式学文件精神；②将XX文件打印数份分发到各个部门；③领导讲话，下属记录；④讲解、宣传后布置“作业”，让党员干部或内部职工写感悟。诚然，这些贯彻方式本无可厚非――也能够起到实效。然而，从践行的角度来看，形式化的贯彻方式对党员干部、内部职工或一线执法人员的影响是深刻的。这会让他们忽略法律的权威，忽略党和人民政府的服务职能。会助长一些道德品质低下的执法人员的嚣张气焰，从而严重破坏党和人民政府在群众心中的形象。那么，应当如何贯彻新的《食品安全法》呢？虽然新食品安全法颁布已过去了4年，但笔者认为，现在贯彻仍为时未晚。这需要我们做好以下三项工作。
第一，认真解读新《食品安全法》，把握新食品安全法的精神指向和内容纲要，并将解读结果数字化，融入于教育培训之中。例如，将《食品安全法》中的各项条例制作成问卷答案，定期或不定期组织执法人员考核，从而实现更深入的渗透新纲领文件。
第二，要将新《食品安全法》与历史法律相对照，结合历史法律背景下的执法模式，对照新法律下的工作规划，从中了解差异，掌握以往工作中的不足，全面改进并深入了解新食品安全法的内涵，同时将这种“对照法”下发到各部门、各个执法人员手中，从历史、现在与未来三个角度全面贯彻新的食品安全法。
第三，深入了解新《食品安全法》颁发背景，同时深入一线了解各食品生产、经营商家的现状，广泛采集意见，从而得出更中肯的结论，在反思中贯彻新《食品安全法》，充分掌握新《食品安全法》的颁发意图。
此外，《新食品安全法》的落实也是一项系统工作。要结合《食品安全法》，将行政执法打造成为一个体系，并确立体系的大体框架和核心内容，从而更准确的把握《食品安全法》的精神指向，全面落实《食品安全法》中确立的各项细则。从行政执法部门视角探析，在实践中，我们应从以下几个方面来落实新的《食品安全法》细则。
第一，要扩大宣传。要改变传统的宣传方式，将新的食品安全法量化拆分为几个方面，在提出要求的同时，明确执法人员的行为规范。例如食品检验流程，在宣传中，应将新《食品安全法》中规定的相关条例列示出来，进而标示应如何开展实际工作，或借用仪器，或查验生产批号，要在宣传中规范执法人员的工作流程，加强对执法人员的行为引导。同时，将宣传扩大到消费者行列，将消费者纳入宣传对象范畴，帮助消费者建立起积极的配合意识，与行政执法部门共同来加强对南京市食品市场的监督管理。
第二，要加强工商、质检、农业行政和食品药品监督管理等部门之间的联系，要明确职能，严控市场，要将市场监管当成一项系统工作来抓。首先，各部门要制定商家档案，对其所经营的产品、生产批次、进货日期、供应商和生产厂家等等进行详细备案；其次，将档案数据化，利用互联网系统构建各行政执法部门之间的交流互动平台，实现资源共享；再次，要实时掌控商家动态，并加强对食品生产源头的监控力度，从而实现全面控制食品市场，消除食品风险隐患。
第三，要构建人性化服务模式，创设一条龙服务流程。在宣传新食品安全法的同时，南京市行政执法部门也要加强对自身的宣传力度。要设立投诉电话、信箱和简易投诉渠道，要充分利用当代的信息化优势，建立单位主页，搭建行政部门与消费者和商家的交流互动平台。如此，则能够有效提升信息采集、调查取证和执法力度，加强对南京市食品市场的监管，并促进管理效能。
三、结语
综上，笔者仅就南京市食品市场现状总结了一些相关数据，并对新《食品安全法》的贯彻落实情况进行了剖析，提出了一些建议和意见。要进一步贯彻落实新《食品安全法》，笔者认为这不是一个行政执法部门的责任。除了要进一步健全法律之外，在实践中还需要各部门强强联合，同时需要政府的积极参与。只有这样，才能规范食品市场，推进市场的合理化运营；而也只有这样，才能积极消除风险隐患，保障人民群众的身体健康安全。
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基金项目：本文是江苏省教育厅2012年度高校哲学社会科学研究指导项目《食品卫生安全法》实施现状法律研究――以南京为例，立项号：2012SJD820026的研究成果之一。