通过对“合理回报”的解读探究民办教育的发展方向
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（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430074）
【摘要】
根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。但是，我们不得不思考一个问题，民办学校属于民办非企业单位，不得以营利为目的，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，但为何法律又规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这就产生了矛盾。本文从该角度出发探讨“合理回报”和探究民办教育的发展方向。
【关键词】
民办教育；民办学校；合理回报；营利；赢利
一、合理回报是否等于营利？
（一）合理回报=赢利
合理回报，是说明了民办教育允许赢利，而不是营利。“赢利”一词，有通过经营而得到利益，以及除去开支后得赢余等含义。赢利与营利有相似之处，不过营利还可以指通过各种各样（合法的、非法的、显形的、隐蔽的）手段来谋取利益，以及把获取利益为当作主要要求。首先，从办学主体看，民办教育投资人既然付出了一定的劳动（身体力行的体力劳动以及管理、运作教育机构所付出的脑力劳动），那么通过合法经营取得一定赢利，就应该是无可厚非的。其次，从投资渠道看，民办教育主要是依靠个人投资而兴办的。据有关方面调查，目前我国民办教育的资金来源主要有三：一是捐资性投入，占民办教育总资金的10．8％；二是借资投入，占23％；三是直接性投入，占66．2％。后两项相加接近90％，都与公民个人有关。根据市场经济法规，投入总是希望有回报的．并且更多地表现为经济利益的回报。再次，从办学结果看，如果不尊重公民应得的利益回报，将大大阻碍民办教育的发展。可见，民办教育是应该允许赢利的。
《促进法》所规定的“合理回报”是放在第七章“扶持与奖励”中加以规定的，因而单从立法体系来看，我们似乎有理由认为“合理回报”本质上是国家对民办学校出资人的“扶持与奖励”，是在保证学校公益性前提下的一种奖励性回报，与出资人对出资所享有的收益权有本质的区别。但从法理上对其进行分析，物质奖励应当是奖励人为一定事由而对被奖励人给予的物质上的褒奖，奖金或奖励的物品应当来源于奖励人。
因此，提取“合理回报”本质上就是举办者有限地“分红”。《实施条例》尽管围绕合理回报作出一系列限制性规定，但最终还是将作出“合理回报”的决定权赋予民办学校自身。民办学校出资人实际上获得了对出资所享有的收益权（剩余索取权），“合理回报”也实际上演变为民办学校组织剩余利润的事后分配。更重要的是，《实施条例》明确将民办学校区分为“要求取得合理回报的民办学校”和“不要求取得合理回报的民办学校”，并在税收优惠政策上做出不同的法律设计，实际上已经透露出立法者对“合理回报”营利性质的肯定。
二、国内外民办教育的发展
新加坡把私立教育称之为教育产业，按公司和企业管理，学校照章纳税。法人注册由公司与商业注册署（相当于中国的工商行政部门）负责，学校自负盈亏，但教学行政部门会对其办学资格进行审批，对教育质量进行评估和监督。在日本，日本的法律将学校分为了两类，一类是社会公益法人私立学校，根据日本《私立学校法》规定，事业的主体不得进行收益分配，即使因某种原因学校解散时其剩余财产也不得分配。一类是以纯粹以营利为目的的民间教育机构，通常称做学园、塾，它们是教育产业的主体，受商法而不受学校教育法的制约，同公司一样须履行纳税义务。在美国，私立学校教育法由各州制定，私立学校分非营利和营利两种，不同层次的私立学校中营利性的所占比例各不相同。据统计，美国约有1／4以上的高等院校为营利性的私立高校，有的还上市融资并取得优异的投资回报率。针对营利性的私立学校，其校产完全归投资者所有，投资者有股权，可以分红，但应当纳税。
在我国，目前公众消费日趋理性，公办学校特别是义务教育阶段公办学校取消众多收费项目后，在公办和在民办学校就读成本差距更加明显。在民办教育比较发达的国家，私立学校一般是“优质教育”、“高学费”的代名词，而我们的民办教育在公众心目中，一般却是低层次的职业教育和培训。主要问题还是办学者的理念和民办学校的自律意识与公众要求有较大差距。举办者通过各种方式变相从学校中提取办学结余，压缩办学成本，收取高额学费，而用于教育本身的资金比重较低，这些都严重影响了学校办学质量，降低了家长和社会对民办学校的认同度，造成信任危机。
对比国内外民办教育的发展，我认为我国的民办教育应当吸取外国的经验，在法律制度的设计上更为科学，下面讨论一下合理回报所面临的困境。
三、“合理回报”法律规定面临的困境
（一）“合理回报”作为“奖励”的法律性质缺乏法理依据（合理回报=营利）
《促进法》所规定的“合理回报”是放在第七章“扶持与奖励”中加以规定的，因而单从立法体系来看，我们似乎有理由认为“合理回报”本质上是国家对民办学校出资人的“扶持与奖励”，是在保证学校公益性前提下的一种奖励性回报，与出资人对出资所享有的收益权有本质的区别。但从法理上对其进行分析，物质奖励应当是奖励人为一定事由而对被奖励人给予的物质上的褒奖，奖金或奖励的物品应当来源于奖励人。国家如果要奖励民办学校举办者，应该由国家出资，而不能让举办者自己奖励自己。
（二）出资人要求取得“合理回报”必然损害民办学校的非营利性质
透过“合理回报”，民办学校的非营利性质发生了变化，这种把民办学校结余向出资者分配的行为实质上已经在一定程度上消解了我国民办学校非营利法律定位的基础。人们有理由担心，一旦民办学校出资人被法律赋予可以取得“合理回报”的权利，民办学校在法律上还是否称得上是非营利组织。
（三）对“要求取得合理回报的民办学校”的法律调节面临难以克服的困境
与西方国家不同，我国的公益性民办学校存在捐资办学和投资办学两种形式。“合理回报”的法律规定，使得在投资办学中，又区分出出资人要求取得合理回报的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校两种类型。其结果就是，在法律上，出资人不要求取得合理回报的民办学校被视为公益性组织，与捐资举办的民办学校享受同等待遇，而要求取得合理回报的民办学校就成为介于营利组织和非营利组织之间的一类性质不明确的组织，在法律调节上面临极为尴尬的境地。
“合理回报”的法律规定在实践中得到实现的一个重要前提是，民办学校健全了确保其公益性质得以实现的法人治理机构。尽管现行法律框架下我国民办学校的法人定位是非营利性质的民办非企业单位法人，但无论是《促进法》还是《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对法人的组织机构均远未作出完善的规定。
四、民办教育发展道路的选择
针对民办教育发展的困境和合理回报的法律困境，我们前面讨论到民办教育的合理回报的两种解释，那么这两种解释对应着两种道路的选择。
一是将合理回报解释为盈利，那么道路选择就是维持现在的状态，即我们国家对民办学校并不进行准确定位，不严格区分投资办学与捐赠办学，既让民办学校按照民办非企业单位注册，有着非营利组织的头衔，又忽视现实中的民办学校行营利之实和“暗箱操作”，而且通过《民办教育促进法》的“合理回报”制度使营利之实合法化。国家对民办学校的营利睁一只眼闭一只眼，让民办学校占尽好处，为的就是激励社会力量办学的积极性，让民办学校发展到一定规模。
二是将合理回报解释为营利性，那么解决这一问题的落脚点就在于民办学校应该严格划分为营利性和非营利性两种类型，在两类民办学校界定清晰的条件下进行分类规范，民办学校的举办者自己可以选择办学方式，适用不同的税收和财政等政策。
在选择民办教育的发展道路的时候，我们应该考虑三方面的问题：一是保障教育的公益性，二是保障受教育者的权益，三是保障投资者的权益。
在分析了对于合理回报的不同解释之后，笔者从发展的角度出发，采用了一种折中的方法，认为我们的民办学校的发展应当循序渐进，首先是维持现有的状态不变，其次是分类管理。
1、维持现有的状态不变，就是将民办学校界定为非营利组织，将营利理解为盈利，使合理回报制度在理论上和法律上合法化。在短期道路上我们应该采取的政策：首先，要尽快制定和完善针对“准营利性”或“准公益性”民办学校的配套政策。其次，继续加大政府对民办学校的支持力度。
2、分类管理阶段，笔者认为这个应该也是我国民办学校的发展方向，在这个阶段我们需要度民办学校进行规范化的分类管理，所谓民办学校分类管理就是对举办学历教育的民办学校按照营利性与非营利性两种属性进行划分。营利性民办学校属于投资办学，应允许其获取利润回报，而非营利性学校属于捐资办学，则按照公益性组织方式运作和管理，不得获取利润回报。分类管理需要做的工作：首先，在这一阶段，我们的工作重点还是在法律制度上，通过相关立法活动，不仅会使我国民办学校的发展有了统一的法律依据和明确而规范的办学思路，而且会形成一个统一的非营利组织法律体系，使得我国整个社会治理更上一个台阶。
参考文献：
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［2］文东茅．民办教育“合理回报”方式分析［J］．中国高教研究，2003，（3）
［3］丁秀堂．私立教育中的正股自主比较研究［z］．中国民办教育协会简报，2008：48
［4］陶西平，王佐书．中国民办教育［M］．北京：教育科学出版社，2010：43
作者简介：
潘霞（1991－），女，四川乐山人，中南财经政法大学2013级硕士研究生，民商法方向。