阳光财政失分在何处

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让权力在阳光下运行是党和政府反复强调的一个工作目标,预算公开透明已在全社会形成了共识。《政府信息公开条例》的实施已经两年有余,各级政府在预算公开透明方面也下达了一系列的文件,现在的关键在于采取切实行动,将阳光财政的理念落在实处。

前进中的徘徊

自《政府信息公开条例》实施以来,上海财经大学公共政策研究中心就对我国省级财政透明度状况做了跟踪调查。2009年首次了《中国省级财政透明度评估报告》,并公布了我国大陆三十一个省(直辖市、自治区)评分的排行榜。2010年,该研究团队继续对这三十一个省级财政用同样的方法和同样的评分标准对它们的财政透明度做了评估,目的在于用定量化的方法来反映我国财政透明度的状况以及变化趋势。下表显示了这项评估的结果,可以得出以下几点结论:

1.我国2010年的财政透明度在整体上仍处在十分滞后的水平上。尽管评分标准要求很低,但我国省级财政的平均得分仍仅为21.87分,离及格线还有很大的距离。得分最高的省份没有超过及格线,约三分之一的省份得分在20分以下。

2.与2009年的透明度得分情况相比,从总体上来说只有0.16分的增长,可以说是停滞不前。如果以这样的速度增长,那么100年也只能增加16分,要超过及格线需要再过300年。从各省分数的分布情况来看,2010年呈现这样一种趋势,排名靠前的省份透明度大幅度的下降。2009年前五名的平均得分为37分,而2010年下降为31分,下降幅度超过15%。而排名靠后的省份透明度略有提高,最后五名的平均得分2009年为15分,而2010年为17分。

3. 评估结果表明,各省政府在提高财政透明度方面的实际行动与提出的目标之间存在很大距离。有的地方口号喊得很响,但行动却非常迟缓,不愿冒尖,但求无过,等待和观望成为一种常见的心态。这种情况严重阻碍了财政透明度的提高。言必信,行必果才能取信于民。眼下最为迫切的是贯彻落实,在提高预算透明度方面采取切实有效的行动。

信息披露的盲点

要了解政府的财政情况,对公共资金的使用进行有效的审查和监督,究竟需要披露哪些信息?从目前的情况来看,哪些财政预算信息还没有公开或者公开得不够呢?从上海财经大学公共政策研究中心的调查结果来看,以下方面还有待于改进。

1信息的完整性。

社会公众委托政府进行管理和使用的所有公共资金都应该纳入信息披露的范围,不能只让社会看到其中的一部分,而其他部分排除在信息披露范围之外。这就好比看东西要看到它的整体,不能将一部分遮盖起来。不能全面地观察就谈不上透明。

社会委托政府管理的资金可以分为三类:一般政府基金、社会保障基金以及经营性的国有资产基金。这三类都是公共资金,应在人大、政协和社会公众的监督之下运行,需要将有关信息公开。上海财经大学公共政策研究中心的调查提纲根据这三类基金的透明度情况分别作了调查,从调查结果来看,信息的完整性存在严重问题,后两类基金的基本上没有公开,而前一类也只公开了预算内的部分,相当多的预算外资金尚处在社会监督的视野之外。

上海财经大学公共政策研究中心有关社会保障基金调查的主要信息是养老保险、医疗保险、失业保险以及工伤保险基金的收入、支出、余超、资产、负债、净资产的汇总信息和分类信息,共有30个信息调查项目。各省都能提供信息的项目只有5个,其他项目的信息基本上不能获得 。国有企业基金需要了解的信息主要是国有企业的收入、成本、利润、资产、负债、净资产。在有关的17个调查项目中,只有1个项目各省都能提供信息,7个项目只有个别省提供,另有9个项目没有一个省提供任何信息 。

2信息的多维性

财政预算的透明需要提供多维度的信息。这就好比要把一个东西看清楚需要从多个视角来观察一样。从财政上来看,有两个基本的视角。一个是流量信息,也就是公共资金收入和支出的信息,另一个是存量信息,也就是公共资产和负债的信息。这两类信息结合起来才能构成财政状况的完整图像。

我国目前的财政信息披露基本上局限在收支信息上,资产和负债状况的披露几乎是个空白,而在一些财政管理比较先进的国家里,定期公布政府资产负债的财务报表和相关统计已是一个基本的信息披露要求。

在上海财经大学公共政策研究中心的财政透明度调查中,有关一般政府基金资产负债信息的调查项目有7个,31个省中只有极个别省提供了部分信息,其余的29个省未提供任何信息 。财政存量信息的披露在我国基本上是个空白。

3基本分类信息

财政透明不仅要求公开预算收支的总量,而且需要让社会了解这一总量的具体构成,这就需要公开预算的基本分类信息,尤其是预算支出的分类信息。

通常,预算支出可以从三个方面来进行分类。一是按支出的功能进行分类,例如行政、国防、教育、环境、等等,反映公共资金在各种用途之间的配置情况。二是按支出的性质进行的分类,例如工资、奖金、公务费、业务费、转移支付、设备购置和基建等等,反映支出所购买的商品或服务的性质以及支付的对象。三是按部门分类,反映支出在各部门之间的配置情况。这三种分类是财政管理的基本分类信息,也是各国预算报告的基本信息。

我国财政在分类信息的披露上存在的问题是忽视了第二和第三种分类信息的披露,向社会公布的通常只有按功能分类的支出信息。从上海财经大学公共政策研究中心的调查情况来看,按功能分类的支出信息31个省全都公布了,但是按部门分类的支出数只有1个省提供了信息,而按经济性质分类的支出数额所调查的31个省没有一个提供任何信息 ,从而使得我国财政预算的基本分类信息严重缺失。

4 信息的具体性

总分类信息只是为人们了解政府预算提供了一个框架,要有效审查和监督公共资金的分配和使用单依靠总分类信息是不够的,还需要许多具体信息,这种信息需要通过部门预算以及组成部门的各单位预算中去获得。

然而在我国,部门和单位层面信息披露存在的问题更为严重。上海财经大学公共政策研究中心2010年的研究报告对部门单位层面的透明度进行了专项调查,调查对象包括31个省的人大、政协、政府,卫生、交通、财政、教育、环保、地税、国税、工商等十一个部门机关,共341个单位。结果表明,按省份进行统计,得分最高的省为16.57分(满分为100分),最低的省为0分,平均得分不足5分。按部门来统计,得分最高的部门为7.21分,最低的部门只有0.12分 。

调查结果显示透明度极低的一个重要原因是很多机构对信息公开申请持非常消极的态度。在341个被调查单位中,只有18个单位提供了一些信息,仅占被调查单位总数的5.3%。

普遍存在的问题是,在部门或单位预算的某些大分类,例如基本支出与项目支出,基本支出中的人员支出与公用支出,还能获得一些信息,但在更为具体的层面上,例如公用支出中的差旅、接待、购置等具体项目的信息基本上不能获得。

另一个突出的问题是项目支出的信息披露尤其薄弱。由于项目支出在目前部门和单位预算中占相当大的比重,这一支出的信息披露在预算公开中的占有重要地位。但目前有关项目信息除了项目支出总额之外就很难了解到更多的信息。

难在哪里?

提高财政透明度的难点究竟在哪里?

有人认为,要披露财政信息需要收集、登记、整理信息,目前这方面的工作还比较薄弱,给提高财政透明度带来了一定的困难。这是一个问题,但不是真正的难点。虽然有些信息收集整理工作做得还不够,还难以提供,但已有的信息应该不存在这样的问题。只要这些信息能够充分披露就足以使我国预算透明度迈进一大步。

有人认为,要将已有的财政预算信息向社会公开会增加很多管理成本。如果没有电脑和网络,这个问题的确会存在。但是在这个信息化的时代,办公已经在很大程度上电脑化了,信息公开需要做的只是将现成的信息放在网上,不需要再投入多大的人力和物力。既然万事俱备,

还欠什么呢?从调查所反映的情况来看,难点有以下几个方面。

1.相关法律。

尽管《政府信息公开条例》规定政府信息要公开,但这个条例受制于《保密法》。我国《保密法》规定国家秘密包括“国民经济和社会发展中的秘密事项”,同时又规定“国家秘密及其密级的具体范围,有国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”。根据《保密法》制定的有关保密条例中将各级政府的财政收入、财政支出、预算、决算等都纳入了国家秘密的范围。

这种情况使得很多从事财政预算工作的实际工作者想公开也不能公开或者不敢公开财政预算信息。由于法律上规定得过于宽泛,很多可以公开、应该公开的财政预算信息都被作为“国家秘密”。在上海财经大学公共政策研究中心的调查中,“国家秘密”是不提供信息的最常见的理由。解决这一问题需要在法律上对“国家秘密”更加明确的界定。

2.既得利益。

信息公开之所有困难还另有原因。对于不涉及国家秘密,可以公开、而且一些先进的地方和单位已经公开的信息,有些人还是不愿公开。在这种情况下,“国家秘密”就成了一种借口,不公开的原因就需要从其他方面来考虑。

政府信息公开,尤其是财政信息公开会影响到一些人的既得利益。信息公开了,决策不能随心所欲,权力就会受到约束。从公共财政中谋取好处的行为,例如公款吃喝、公款旅游、公车私用,就会受到社会的监督,被制止或者得到应有的惩罚。信息公开就意味着一些人,尤其是处在权力地位上的人,要放弃既得的权力和利益,这是预算公开变得非常敏感、阻力大的一个重要原因。

敢为人先

在预算公开方面,一些地方已经做出了很好的榜样。

河南省焦作市是我国地方财政信息公开的先行者。十年前就开始了预算公开的尝试。上海财经大学公共政策研究中心对焦作市的预算公开进行了实地考察,并且按照统一的调查提纲和评分标准对焦作市的财政透明度进行了评估,结果为78分(满分为100分),大幅度高于全国的平均水平21.87分。对焦作市部门预算透明度的评估得分为80分 ,而31个省的同口径成绩平均不到5分。可见,焦作市的财政透明度在全国处在遥遥领先。

广州市在财政信息公开方面也是全国的一个表率。他们将114个部门的预算全部放在网上,引起社会极大的关注。每一个部门不仅公布了收入预算总表,支出预算总表和收支预算总表,而且还公布的部门的基本情况,包括所属单位,人员构成,支出执行标准。特别是在项目预算中将每一个具体项目都展现出来,起到了很好的示范作用。

四川省巴中市巴州区白庙乡的事迹引起了社会的广泛关注,被称为“全国第一的乡政府”,他们将乡政府的每一笔支出,从差旅、餐饮到1.5元的信纸费都进行公示,在预算信息的细化方面发挥到了极致,获得了社会公众的高度评价。

这些地方在财政信息公开方面已经率先做出了实际行动,让人们看到了这些改革者的勇气和向人民负责的精神,同时也引人思考。为什么在一些地方能够达到的财政透明度在其他地方却无法达到?

为什么一些地方用改革的行动开拓了信息公开的疆界,证明了财政信息公开的合理性和合法性,而另一些地方却依然畏首畏尾,甚至很不情愿呢?现在大家都在说“让权力在阳光下运行”,谁是真心实意的?必须要用行动才能给出答案。

(作者系全国政协委员、上海财经大学教授)