把脉地方经济“新常态”

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入夏以来，“新常态”一词经由两次提出，迅速成为公众所熟知的经济术语。

5月上旬，在河南省考察时强调，“要增强信心，适应新常态，保持战略上的平常心态。在战术上要高度重视和防范各种风险，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。”7月下旬，他在党外人士座谈会上重申：“要进一步增强信心，适应新常态，共同推动经济持续健康发展。”

其大背景就是全国普遍面临的经济下行压力。近年，随着国内外市场需求变化，部分行业产能过剩问题严重，依靠低成本和产能扩张支撑经济增长的动力减弱。同时，地方政府债务、影子银行、房地产等潜在风险相互交织、相互影响，资源环境约束仍在强化。

那么，究竟何谓“新常态”？适应新常态，对地方政府是喜是忧？是机遇还是挑战？与全面深化改革是什么关系？地方政府又当如何应对……本刊记者专访了国家行政学院经济学部主任张占斌教授。

正确认识“新常态”

《决策》：多次提及“新常态”，外界解读为其释放的信号是告别以往的超常规增长。我们注意到，很多省份对县市主官的考核已不再简单以GDP增速为标准，环境保护与减少贫困日渐成为其重要内容。对此，我们应当如何正确认识和把握？

张占斌：我认为，应当辩证地分析“新常态”这个概念。什么是“经济新常态”呢？就是不同以往的、相对稳定的经济状态，意味着我国经济已进入一个与过去多年高速增长不同的中高速新阶段。具体来讲，主要是指经济增长速度回落到一个新的运行区间，并由此带来的产业结构、经济增长动力、资源配置方式等进入到新阶段的一种平稳均衡状态。

过去30多年，中国经济的年均增长率接近10%，创造了世界经济史上的奇迹。但是到了现在，经济发展的外部需求环境和内在支撑条件都已发生了深刻变化。美欧等经济强国相继提出“再工业化”、“2020战略”、“重生战略”等措施，贸易保护主义纷纷抬头，而发展中国家都在加快发展具有比较优势的产业。与此同时，我国能源、资源、环境的制约影响越来越明显，生态环境压力在不断加大；我国科技资源配置方式过度行政化，科技资源浪费严重，很多产业竞争力不强、核心技术受制于他人。这些因素的叠加，客观上要求经济增长速度必须进行“换挡”，要求经济增长目标向合理区间进行“收敛”。

不过，这种“换挡”和“收敛”，并不意味着地方政府可以放任GDP的下滑。如今，在中央强力反腐的大气候下，有些区域GDP下滑得很快；有些地方干部认为中央提出不惟GDP，就可以不要GDP了。这些都是非常片面、非常有害的。应当清醒地看到，当前我国发展存在不少困难和问题，这些困难和问题也只有在经济发展中才能解决。如果放任自流，任由其下行的话，那会下行得更快。中国这么大的经济体，一旦形成惯性下滑，要恢复正常水平将非常困难，甚至会付出巨大的代价。发展是解决我国所有问题的基础，对此我们不能有丝毫的动摇，“新常态”下更是如此。

我理解，“新常态”下，还是要紧紧扭住经济发展不放。“新常态”不是过去那种粗放的大干快上，而是有质量、有效益、可持续的发展；不是不要发展速度，而是要有合理的发展速度，经济增长要保持在合理区间。我实事求是地讲，在这方面，我们的经验还不足。很多地方政府都在为此苦苦探索，包括招商引资也是，什么招、什么不招，也是犯愁啊。高层领导多次指出，上限是防通胀，物价上涨不能高于一定幅度；下限是保增长、保就业，经济增长、就业增加不能低于一定幅度。从长远来看，将来服务业提升到一个新的层次之后，下限也可以设定为百分之六点几。但从现在看，还不能一下子降这么多，保持在7.5%左右是比较合理和稳妥的。

政府为何“不救市”

《决策》：受多方面因素影响，各个省区经济下行压力较大，特别是部分产业和企业，承受了很大的阵痛。

张占斌：从目前的情况来看，各个省区总体的特征是：东部缓中趋稳，中部稳中有进，西部稳中有忧，东北降幅较大。新一届中央政府上任以后，没有采取强烈的刺激性政策，没有通过超发货币，来维持经济的高速增长。过去的那种高速度，是“做不到、受不了、没必要”。因为这些举措维持一年可以，但不能维持永远啊。同时，如果继续搞刺激性政策，那么金融风险就没办法防范，经济长期高速增长就没办法实现，将来就会失去历史性的战机，就会变得非常被动。

经济增长速度回落是一个经济体达到中等收入水平之后的普遍规律，二战后的日本、德国、韩国等一些成功追赶型国家，都在上个世纪六七十年代经历了高速之后，无一例外都出现了增长速度的回落。这就要求我们须以理性态度对待经济速度的“换挡期”，用“平常心”对待中高速增长新常态。

所以，我们必须按照十八届三中全会的要求，让市场发挥决定性作用。中央创新了宏观调控的思路和方式，不搞强刺激、大调整。这样一来，地方也会出现一些阵痛，部分产业、行业会出现一些阵痛，但是要适应全国发展大局，特别是要解决好就业的问题。从短期来看，有可能会影响到经济，但从长期来看，一个好的国家、一个好的市场经济、一个廉洁有为的政府，一定是有利于经济的长远发展，这是毋庸置疑的。

当然，不搞强刺激、不“救市”，并不意味着政府可以撒手不管。地方政府也要采取措施，不能放任经济增速下滑，必须保持一个合理区间。也就是说，适时进行预调微调，更加注重定向调控，增强调控的针对性，特别是要解决好就业的问题。用总理的话讲，就是不搞“大水漫灌”，而是进行“喷灌”、“滴灌”。

《决策》：有人分析认为，“新常态”透出了重大改革信号，正在倒逼着中央和地方政府全面深化改革。您怎么看？

张占斌：这是“新常态”的应有之义。新一届中央政府最重要的一张底牌，就是简政放权，给市场解套，给企业解套，让他们更好地发挥决定性作用。2013年以来，国务院和地方政府保持简政放权力度不放松，继续取消和下放了一批行政审批事项，全面清理非行政许可审批，并制定出负面清单、责任清单、权力清单制度等。比如，通过工商登记制度改革，调动了千百万人的创业热情，新增800万家小微企业，激发了市场活力和经济发展的内生动力，有效地顶住了经济下行的压力。

另外一项改革重点，是不断地缩减政府定价范围，扩大市场定价范围，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。国家先后放开、调整了10余项商品与服务的价格，水、石油、天然气、电力、交通、电信等重要领域的价格改革正有序推进，铁路货运、非公医院、银行利率等价格改革有大的进展，这是重视经济规律的表现。下一步要继续取消一些不必要的审批，完善和推进事中事后监管，使制度更为公开透明，给权力涂上防腐剂，营造更加宽松便利、公平公正的环境，激励更多人去创业创造。

总之，许多正在深入推进的改革，都与“新常态”关系密切，如果没有这些深入推进的改革，“新常态”就将难以保持下去，经济中高速增长的目标也难以实现。“新常态”最重要的内涵，应可理解为，通过深入推进各项改革，实现高质量的经济增长。

怎样化解地方债

《决策》：在财政和土地出让收入预期下滑的背景下，地方上一些隐性的矛盾会显性化，特别是巨额地方债务已经进入集中偿债期。那么，地方政府如何在保持“新常态”前提下，来从容化解这种债务风险呢？

张占斌：根据统计，我国地方政府负债总额确实不低。不过，这个风险是可控的，至少现在没有爆发。其一，中央可以通过转移支付解决这个问题。其二，目前，地方财政收入、土地财政的循环还可以。其三，我国经济总体上还是处于上升时期，还在保持一个中高速增长，不会很快出现问题。由于工业化、城市化正在推进之中，潜力巨大，可以保证推动经济持续增长。这样地方不会断流，总会有新的血液进来，保持一个正常状态。所以，地方政府虽然说有一些债务风险，但更多的还是长期风险。毕竟现在好不代表永远好，我们要做的就是要加强防止潜在的风险这一块。

对此，地方政府应当广开门路，采取多种渠道予以化解。第一，地方政府可以自己投资。第二，你也可以投一点点，起到四两拨千斤的作用。第三，有些项目涉及到市场开发，可以完全向社会资本开放，只要企业愿意干，政府可以搞好服务。至于方式，BT、BOT、BTO、BOO等都可以。当然，要建立起利益共享、风险共担机制。利益共享，就是让参与各方都能赢利，但无暴利；风险共担，就是不要把所有风险都集中于一方。

新常态经济是产业结构处于中高端的经济，这要求有健全的财税金融体制做支撑，要求聚焦“激活力、补短板、强实体”。从财税体制改革层面看，要加快“营改增”改革，适时在生活服务业、建筑业等行业进行“营改增”试点。2013年，服务业增加值已经超过工业，这在我国历史上是第一次，意味着结构调整正在发生变化，向好的方向发展。从金融体制改革层面看，要继续推进利率市场化改革，逐步拓宽金融机构负债产品市场化定价范围，使金融产品真正服务于实体经济的发展。要逐步稳步推进由民间资本发起设立中小型银行等金融机构的改革，使金融行业为产业结构转型升级助力。

此外，中央政府允许地方政府发债，将来也会为地方发展、地方经济建设提供一个新的途径。城镇化建设是相当“吃钱”的事业。国际上通常以发行市政债券来解决，而我国地方政府过去不能发债，主要是通过投融资平台来融资，但相当部分是短期的、高利息的融资方式，由此加大了地方政府性债务风险。现在呢，我们比过去管控得松一些，但肯定还是有些规矩的，有些条件的。以前是中央批，现在放到省里去了。这样更有利于地方有保有压、有增有减，这样也会为地方解决一些困难提供条件。