乡镇撤并的后续改革
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乡镇政府作为农村基层政府，是国家政权组织体系的一个层级，也是国家乡村治理体系的一个环节，乡镇撤并及其改革必然涉及并影响上下左右政府及组织之间的关系，要求进行相应的配套改革。
迄今为止，不少地方的乡镇改革仅仅限于乡镇撤并及乡镇机构和人员的精简和分流。从根本上说，这只是“机构改革”，而非“体制改革”。只不过是政权组织和政府内部的权力调整及功能和利益的重新分配，而不是乡镇政权组织体制、权力结构及运行方式的根本性改造。其实，对任何政府和组织来说，机构设置、功能分配及人员配备本身是体制的要求、产物和表现。单纯的机构调整和改革并不能动摇体制本身。就乡镇来说，从历史上看，农村现行的乡镇政治和行政体制是从高度集中的体制演变而来的。“政社合一”、“政经不分”、“党政不分”、“高度集权”及“全能主义”是体制的基本特征。党的十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村基层管理体制也进行了一系列的改革，但是，我们看到即使乡镇撤并之后，不少地方农村基层依然在相当程度上延续着党政不分的格局，有的实行“一肩挑”，重新走向党政合一及高度集中的道路；从政府职能及运转方式来看，不少地方依然表现为层层集权、部门分割、压力行政和全能主义为基本特征，政社、政事和政经并没有完全分开；改革开放以来，党和国家大力推进乡村民主建设，但不少地方民主选举、民主监督流于形式，一些地方和基层政府仅对上负责、不对下负责，出现严重的脱离群众以及和命令主义，引起群众的不满。这一切表明，单纯的乡镇撤并及机构精简和人员分流并不能解决乡镇政权的组织体制、权力结构、政府功能及运行方式，也无法解决乡镇政权的功能及组织定位以及合法性基础问题。特别是当前人们对于乡镇未来的地位、功能及改革方向本身也存在严重的分歧，“乡公所制”、“乡镇自治”、“乡派镇治”或是“撤销”等各种观点不一而足。这都表明乡镇改革正处在转折点，乡镇改革未来的重点是乡镇体制改革，尤其是解决乡镇未来组织体制、功能定位及运转方式，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”，建构与社会主义市场经济体制相适应的新的乡村治理体系和服务体系。
县市政府机构与体制改革：“精简机构”与“制度创新”
乡镇撤并及改革直接涉及县市政府机构与体制改革。一方面乡镇规模的扩大及机构撤并要求县市政府机构设置及对乡镇管理方式的调整。如湖北仅设“三办一所”，这势必使传统的上下对口、部门分割、层层节制的体制及部门设置方式失去根据，要求县市政府部门精简机构和人员，转变行为方式；另一方面，未来乡镇政府的重新定位也直接影响到县市政府地位与体制。税费改革尤其是免除农业税后，乡镇功能、组织日益简单，也缺乏自主的财政来源，因此，不少人提出改革乡镇为乡公所制。不过，在此我们不能不指出的是，单纯的乡公所制并不能真正解决乡镇基层当前面临的财政困境，也未必能真正实现精简乡镇机构和人员的目的。乡公所制的正常运行本身也需要对县市政府体制的改革。在历史上，我们也曾实行过区公所制度，但是，这种制度本身是不稳定的，它的存在、功能、人员配置等等事实上取决于其县市政府。在目前的体制下，如果对县政府机构不精简、职能不转换、行为缺乏有效的监督，即使实行乡公所制度，也不可能真正减少乡镇的人和事，也不可能减轻国家的财政负担和农民负担，甚至可能为县市直接控制乡镇及安置人员、摊派事务提供方便。历史上几次实行县派出机构均造成机构和人员不断膨胀就是一个教训。因此，乡公所制度的成功与否事实上取决于县政改革，取决于县市政府机构设置的法制化、县乡关系的规范化及县务管理的公开化和民主化，取决于对县政府的行为的有效制约。无疑，这些县政改革的要求任重而道远，要求我们进行不断的探索和制度创新。
“站所”改革与体制转换：“政事分开”与“管办分离”
迄今我国乡村实际上是由乡镇政府及县市下派的“七站八所”共同治理。如果说乡镇政府主要是行政管理的话，“七站八所”更多的是公共服务，它们承担着为农业、农村和农民提供公共服务的重要职责。然而，长期以来，“七站八所”人员工资和事业费纳入财政；工作人员享受国家干部待遇；服务方式是自上而下的、单向的；站所“政事不分”、“政经不分”和“管办不分”。从根本上说，这一体制是在传统计划经济体制下对乡村社会事务实行专业化、部门化、计划化和集权化管理的产物。随着农村改革和市场经济的发展，这一体制越来越不适应，并暴露出严重的问题，如从站所设置上看，机构日益增多、人员不断膨胀；从站所的功能来看，事权不清、管办不分、功能错位、服务无力；从站所的内在机制来看，人浮于事、效率低下、缺乏活力；从事业单位的财政状况来看，筹资渠道单一，经费困难，运转艰难，反映这一体制日益不适应市场经济发展的需要，难以正常运转甚至生存下去，也是造成“条块分割”、县乡及部门矛盾以及当前加重农民负担的制度性根源，必须进行根本性改造。因此，在乡镇机构及行政管理体制改革的同时，也必须大力推进“七站八所”事业单位改革，对“七站八所”进行重新清理、分类和精简。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决撤并，将经营性、技术性和事业性的机构从政府和行政权力中分离出来，实现“政事分开”、“管办分离”，建构与市场经济体制相适应的农村公共服务体系，最大限度地满足农民群众日益增长的物质、文化和生活的需要。
村组合并与村民自治建设：完善自治与充实基层
各地在乡镇撤并的同时也实行合村并组，这既是为了解决乡镇撤并后乡镇管理幅度过大的困难，也是“为了减轻农民负担”。但是，在此我们不能不注意到，对于乡村治理来说，乡镇村规模的合理限度在于能否实现乡村社会的有效治理和满足农民群众公共需求。在目前条件下，农村及农民居住分散，管理人口过多，面积过大，不仅不利于有效的乡村控制和管理，也不利于村民自治的实行，也不利于强化社区公共服务。村组合并之后，村委会组织出现明显的规模扩大化、组织行政化、财政空心化及“两委”一体化的倾向。一些地方乡镇村组规模过大，造成管理上的困难和不便。有的农民就抱怨，“村组合并后，连一个管事的人都没有”。不少地方在机构和人员精减中出现“下减上不减或少减”、“名义上减实际上未减”以及“减人不能减负”的问题，精简的人员绝大部分是村组及村组干部，乡镇尤其是县市干部很少精减。其实，村委会及村民小组本身并不是一级政府，而是村民自治组织。现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部，“一个国家干部的开支可供养二三个村级干部或者四五个村组干部，真正给农民增加负担的不是村级组织和村组干部，而是上级庞大政府机构和冗员”。因此，机构和人员的精简应该像延安时期“精兵简政”一样，致力于精简上层，充实基层，而不是相反。特别是村委会及村民小组是我国农村最基层的社会组织和细胞，农村社会的稳定应力求这些社会组织和细胞的稳定。在此还必须指出的是，按照现行的《村委会组织法》，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出后，需经村民会议讨论同意，而不能由上级政府一纸命令随意撤并。当前不少地方干脆撤销了村民小组。其实，不少地方村民小组是时期生产小队的延续，它们承继了社队的集体所有权，也是农民土地等集体财产的拥有者和管理者，村组撤并将造成产权主体的变更，这也是一种新“一平而调”，造成农村产权的混乱。事实上，由于目前村民小组不仅延续着集体的土地产权，村民之间利益更加紧密，加之范围小、组织、管理及活动更加便利，我们可以尝试将村民自治组织下沉到村民小组，以加强基层组织及村民自治，使村民自治真正落到实处。
总之，乡镇撤并及其改革不是孤立的，改革的任务也不是单纯的撤并乡镇可以实现的。同历史上的一些重大改革一样，乡镇撤并在解决一些问题的同时也会产生新的问题，尤其是乡镇撤并直接影响上下左右政府及组织之间的关系，要求县市、站所及村组进行相应的改革。这些后续的改革任务可能比它已经完成的任务更加艰难和繁重――这也就成为当前及下一步我国农村综合改革的重点。