我国政府公共服务合同外包的社会成本分析

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摘 要：政府公共服务合同外包作为一种公共服务供给的新方式，在现代公共服务的供给当中发挥了重要作用，同时由其引发的社会成本也是必须引起重视的问题。我国政府公共服务合同外包的社会成本主要包括公共服务的非均等化、腐败问题的治理难度加大、失业人员的安置问题、公共服务供给的不稳定因素增加等。

关键词：公共服务；合同外包；社会成本

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）15-0014-02

一、政府公共服务外包与社会成本的内涵

受西方行政改革思潮和“重塑政府”运动的影响，结合我国的具体国情，我国政府从20世纪90年代以来，开始尝试将部分公共产品的生产与公共服务的提供以订立契约的方式交由私营企业或民间组织等非政府部门，这就是政府公共服务委托外包，简称政府公共服务外包或政府外包。政府公共服务外包体现了其巨大的优越性：增加了公共服务的数量，提高了公共服务的质量，提高了对公众需求的回应性，满足了公众对于公共服务个性化、多样化的需求。此外，公共服务外包顺应了我国政府行政体制改革的潮流，纠正了政府在提供公共产品与服务方面的失灵问题，公共组织规模、人员数量得到有效的控制，抑制了政府规模扩张的冲动，促进了廉洁、廉价政府的建设。

在公共服务外包这一新的公共服务供给模式下，隐藏的是一定的社会成本。对于社会成本的认识，不同的学者有着不同的理解。英国经济学家科斯在其《社会成本问题》一书中将社会成本归结为交易成本和外部成本的总和。这一概念是经济学上的分析，更加偏重的是经济成本。匈牙利经济学家科尔内则认为，社会成本是一切涉及社会个别成员和集团的负担、损失、痛苦、牺牲或辛苦的现象。在科尔内的定义里，社会成本既具有可以用货币衡量的经济成分，也有不可用货币衡量的非经济成分。笔者认为，社会成本是与社会效益相对应的一个概念，主要指由全社会，包括公众个体、社区、政府等，为实现社会效益而必须承担的除了经济成本以外的所有其他成本。社会成本往往是无形的、难以测量的却又是实实在在存在、必须引起全社会高度重视的。对我国公共服务外包引发的社会成本进行分析对于推进我国公共服务外包制度化建设、对我国公共服务供给机制进行有益探索和推进公共行政改革具有重要意义。

二、政府公共服务合同外包的社会成本分析

政府公共服务合同外包的社会成本构成是复杂的，笔者认为主要包括公共服务的非均等化、增加腐败的治理难度、失业人员的安置问题、公共服务供给的不稳定因素增加等四个方面。

（一）公共服务的非均等化

党的十报告提出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系。基本公共服务具有社会财富的再分配和利益的调解功能，公共服务的非均等化将加剧贫富差距拉大，导致社会利益的分化和不同利益群体之间矛盾的激化，给我国社会和行政改革增添不稳定因素。稳定是发展的基础，社会不稳定，人们的自由、幸福和富足也不可能实现。公共服务非均等化由社会中的弱势群体承担了公共服务改革的成本，违背了社会的公平与正义。公共服务外包引发公共服务非均等化的原因有以下几个方面。

1.承包方的选择性供给。人与委托人的目标函数不一致往往引发委托问题中的道德风险与逆向选择问题。私人厂商作为经济人倾向于从自身利益最大化的角度出发，往往只为最有利可图的部分公众提供服务而忽略农村、偏远地区等支付能力弱的公众的利益，引发公共服务供给上的“撇脂”即选择性供给问题，导致公共服务的非均等化。

2.委托方的监管失效。首先，公共部门工作人员往往简单地认为保障公共服务供给的责任随着外包合同的签订也同时转移到了私人部门，从而忽视了对服务合同履行过程中的监管问题。其次，政府部门与承包方的信息不对称问题加大了监管的难度。承包方可能利用自身在信息上的优势，使公共部门的监管难度增加。最后，公共服务外包在我国的应用时间较短，公共部门缺乏具备相关经验与能力的工作人员，使得合同监管的力度较低。

3.政府调节作用的缺失。公共部门在将公共服务外包后，往往忽视了自身在保障公共服务均等化供给中纠正市场失灵的责任，政府调节市场的作用没有得到发挥。承包商在签订承包合同后认为提供均等化的公共服务将导致自身无利可图，而部分公众却因自身较低的支付能力而享受不到服务。政府调节作用的缺失将增加公共服务外包后公共服务非均等化的危险。

（二）腐败问题的治理难度加大

作为稀缺性资源，外包合同引发众多私人部门的追逐。私人厂商从自身利益最大化出发，在对可能的收益进行评估的基础上，就可能发生以贿赂的方式获得外包合同的寻租行为。寻租行为偏离了公共服务外包促进资源优化配置的初衷，扰乱了正常的市场经济秩序，使个别厂商的利益最大化导致了社会整体资源配置的无效率。斯蒂格勒认为政府可能由于各种利益集团的俘获而使其行为目标和结果偏离公共性，即“政府俘获”理论，与公共选择理论中的“寻租”理论是同一问题，归结起来就是权力部门将权力私有化和物化的过程，也就是腐败问题。

在缺乏相应的监管措施、公共服务外包制度尚未形成的情境下，更是容易引发权钱交易等腐败行为。经济学家缪尔达尔曾经在其《亚洲的戏剧》一书中对腐败的社会成本问题进行了阐述。“腐败行为对于任何实现现代化理想的努力都是十分有害的。腐败盛行造成了发展的强大障碍与限制……腐败不利于巩固国家的努力，它降低了人们对政府及其机构的尊敬与忠诚；它经常助长计划中的不合理性，限制了计划的范围。用腐败行为赚钱的常见方法在公共职能中可能造成障碍与延迟，这使得南亚的行政管理车轮减慢到毁灭性的程度。”[1]腐败不仅在物质层面上给国家造成巨大损失，还在精神层面导致公众法律信念的淡漠和社会道德水准的下降[2]。腐败是社会之癌，它鼓励了投机行为和违法活动，冲击了社会和规则，导致了社会的不公平，激化了社会矛盾。腐败将败坏政府的声誉，导致公民对政府的信任度下降，威胁到政府执政的公信力和合法性，增加了社会的治理难度，提高了社会治理的成本。