政府投融资平台:被逼出的“旁门左道”?

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被“逼”出来的投融资平台

在政府大力刺激经济,实施积极财政政策和宽松货币信贷政策的背景下,各个地方的政府投融资平台不断涌现。对这种现象,有的担忧,有的认可,意见纷呈,莫衷一是。

应当说,地方政府的投融资平台不是事先设计出来的,而是被“逼”出来的。地方政府有强烈的融资需求,尤其是在实施为期两年4万亿经济刺激方案,地方必须给中央项目提供配套资金的情况下,如何为政府性投资项目融资是头等大事。正是在这样的背景下,自去年以来,各个地方涌现出很多投融资平台。这些各有特点的投融资平台为地方政府实施积极的刺激政策提供了一个不可或缺的载体。由于没有中央政府统一的部署和安排,地方政府投融资平台五花八门,而且在很短的时间内大量涌现,给人的感觉无疑是一种“乱象”。但也许正是在这种乱象中,可能无意之中踩出了一条新路,形成地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。创新总是会有风险,地方政府投融资平台的建设更是如此。

用西方的理念和做法来衡量我国的地方政府投融资平台,毫无疑问地属于“非规范”的东西,走的是“后门”或“旁门左道”,所以不少学者主张用发行地方政府债券来规范地方政府融资行为,并称之为走“正门”,同时堵住“后门”和“旁门”。其实,用创新的眼光,或者说从构建我国地方政府的投融资体制来观察,当前这些投融资平台是一个很好的切入点。

从各地方的实践来看,政府设立投融资平台的过程,同时伴随着地方政府改革。这与过去的情况已有很大的不同。从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等,部门各自为政,大肆借钱,最后出现问题,当还不起债时,由政府财政去兜底。正是过去这方面的许多教训,现在创立投融资平台时,普遍都强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。为了做到这一点,不少地方已在开始对地方政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工,重塑地方政府投融资体制。这样的改革,也只有地方政府存在巨大融资需求压力的情况下才会出现。否则,是不可想象的。如果模拟中央政府发行国债的办法来放开地方政府债券发行,把融资得来的资金再以财政拨款的方式给各个职能部门去使用,原有的体制是不可能触动的。这样做,可以实现“统借”、“统还”,但能否“用得好”,则需要在原有体制下去找出路。能否找到则不得而知。对于地方政府的投融资活动,是允许其创新,构建新的体制机制,还是要拉回我们熟悉的看似规范的老路上来呢?

一种中国式的PPP模式

地方政府融资规模大小不是问题的根本,关键在于是否有一个有效的和风险可控的投融资体制。如果抛开这一点来谈地方政府借了多少钱、风险有多大、问题有多严重,则毫无意义。而地方政府投融资平台的建设恰恰在体制机制方面已经出现了创新的嫩芽,我们对之是一棍子打死,还是帮助其成长呢?我想其答案是不言而喻的。

现在的地方政府投融资平台是一种中国式的PPP(Public-Private Partnership)模式,即公共部门与私人企业合作模式,是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。它具有以下功能:

一是整合公共资源。通过投融资平台的建设,把政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来。其实,这种整合也是逼出来的,没有巨大的融资需求,地方政府没有压力,进而也就没有动力去整合属于各个部门、单位的资产,并注入到平台公司。对提高公共资源使用效率,减少公共资源及其收益的流失,具有十分重要的作用。

二是协调政府的建设职能。在城市化快速推进的过程中,地方政府的建设日渐扩大。在原有体制下,政府建设职能处于“分割”状态,各个部门各自为政。通过创新,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

三是有利于风险控制。地方政府的投融资需求巨大,如何有效地控制其风险,是当前面临的紧迫问题。国外有很多控制地方政府投融资风险、债务风险的各式办法,但很难搬到中国来。某些元素可以借鉴,但整体的风险控制框架,也就是制度建设,需要创新。地方一般有多个投融资平台公司,这些平台公司之上应有一个超脱于各个政府部门的决策机构,行使相当于董事会的职能。一些地方的做法是设立政府投融资决策委员会和监督委员会,其下设立办公室,由财政部门负责,对整个政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,报决策机构使用。这摆脱了单纯地由财政部门事后买单的被动局面,提前介入,整体掌控,既有利于政府科学决策,也有利于控制政府投融资风险。这无疑是一举多得。(作者为财政部财政科学研究所副所长)