电力产业管制效率研究综述

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【摘要】管制效率已经成为评价电力产业管制体制改革成功与否的关键。本文首先回顾了电力产业管制体制改革的基本情况；其次在对国内外众多相关文献进行研究的基础上，分别从电力产业管制效率的评价标准、指标以及影响因素等方面进行了分析和总结；最后指出现有研究文献在指标选择、变量设定以及影响因素等方面研究中存在的不足。

【关键词】电力产业；管制效率；文献综述

一、引言

20世纪90年代初以来，大量的发达国家、转型国家和发展中国家对电力产业进行了改革，这一改革浪潮的速度、程度和范围都是前所未有的。到90年代末期，主要的经合组织国家和70多个转型及发展中国家都对其电力产业进行了一定程度的改革（Bacon，1999；Steiner，2001）。放眼全球，电力产业体制的改革，主要涉及国有产权和集权化组织结构向私有产权、公共管制以及市场化组织结构的转变。

20世纪90年代以前，电力产业一直被认为具有很强的自然垄断性，因此一个纵向一体化的独立电力公司往往是其服务区域内唯一的电力供应者。为了避免其制定垄断高价和低效运营，各国政府都对电力产业进行了严格的管制。随着技术经济的不断进步，人们发现电力产业内除了高压输电、配电和系统运营具有自然垄断特征外（Rothwell and Gomez，2007）[1]，其他环节完全可以通过引入竞争机制来提高效率，所以以放松管制和管制重建为主要内容的电力产业改革势在必行。电力产业改革是一项具有多维度且各个维度相互作用、相互影响的事业，电力产业管制体制改革既是电力产业改革的一部分，又是实现电力产业改革的必要途径。从世界的经验可以看到，伴随着电力产业市场化改革的逐步深入，电力产业管制体制改革也普遍经历了引入竞争、放松管制（deregulation）和再管制（re-regulation）的过程。

各国电力改革的实践推动了管制经济学的发展。随着电力改革的不断深入，理论界对电力产业管制有了新的认识，管制效率已经成为评价电力产业管制体制改革成功与否的关键，直接影响到下一步电力产业管制政策的选择（肖兴志、孙阳，2006）[2]。但是如何衡量管制效率是一个难题，我们无法将管制与其他改革措施所产生的作用完全区分开，很多学者试图从不同的角度并用不同的方法来解决这一问题。既有的文献不仅在管制效率衡量指标的选择上存在差异，在管制效率影响因素的研究上也不一致，而且文献采用的分析方法和分析对象也各不相同。对现有主要研究的总结和评价将有助于我们更好地理解管制效率，并且有助于进一步完善电力产业管制理论，从而为大量正处于电力产业改革过程中的国家优化其改革方案提供一定的借鉴。

二、电力产业管制效率的评价标准与指标

（一）评价标准

管制效率的评价标准主要是从定性的角度来衡量管制所产生的影响，通过与评价标准的对比，我们可以明确地回答某一具体的管制安排是否有效以及效率的高低。由于管制是指具有法律地位的、相对独立的管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理行为与监督行为（王俊豪，2007）[3]，因此考察管制的效率既要包括管制机构与管制对象相互作用的机制以及管制措施的实施对管制对象产生的影响，又要包括管制机构的性质和管制制度的整体安排。

Richard and Robert（1989）[4]总结了衡量管制效率的标准：第一，和产业可能达到的最优效率相比较；第二，和没有价格和进入管制的产业效率相比较；第三，和可替代的其他管制机制的效率相比较。植草益（1992）[5]提出经济管制的四大目标是资源的有效配置、提高企业内部效率、避免收入再分配和企业收入的稳定性。管制效率在某种程度上可以理解为管制目标的实现程度，因此是否达到预设目标可以作为衡量管制效率的标准。Stern and Holder（1999）和Stern and Cubbin（2003）从管制本身的角度出发，提出高质量的管制应体现如下特征：明确的法律框架；独立的管制机构；可靠的管制者；透明性；参与性；可预见性。其中前3个特征为管制治理的正式属性，能够在法律中得以体现，后3个特征为管制治理的非正式属性，体现在管制机构的实际运作中。

（二）评价指标

管制效率的高低具体体现在哪些方面？可以用什么指标来衡量？由于研究目的、所依据的理论以及研究方法的不同，各种文献对此的回答也不尽相同。评价指标的好坏直接决定了评价的客观性、公正性和有效性。Richard and Robert（1989）从5个方面总结了衡量管制效率的指标框架体系：（1）平均价格水平和价格结构；（2）生产的静态成本，包括：投入扭曲、X非效率、直接管制成本、投入支付的价格；（3）动态效率，包括税收、创新的方向和生产效率；（4）产品质量和多样性；（5）收入和租的分配，包括：被管制企业的利润率、生产要素分成、消费者之间的收入转移以及生产者之间的收入转移。虽然这一框架体系可以说非常全面、系统，但是在实践过程中，受到数据可获性和模型设定的限制，往往无法对以上所有的方面进行检验。大量采用定量分析法研究电力管制效率的文献所采用的指标都是易于操作的，大略可以分为三大类：生产指标、消费指标和技术指标。

1、生产类指标

（1）发电量。Zhang et al.（2007）检验了竞争、私有化和独立管制各自对发展中国家电力改革的作用。他们假设独立的管制有利于提高生产效率，并用每单位资本发电量和每单位雇员发电量来表示生产效率，结果表明管制对生产效率无显著影响。但是将私有化和独立的管制结合在一起考察，发现二者的共同作用确实提高了发电量。肖兴志、孙阳（2006）在验证中国电力管制的效率时也采用了发电量作为总量指标，且检验结果显示管制显著地提高了发电量。

（2）装机容量。Bergara et al.（1997）、Zelner and Henise（2000）和Zhang et al.（2007）等都采用了装机容量作为验证管制效率的指标。其中，Bergara et al.（1997）和Zelner and Henise（2000）都用装机容量（或装机容量增长率）来代表投资，检验结果也都证明管制有利于增加装机容量，即促进投资。而Zhang et al.（2007）的研究显示，管制对装机容量没有显著影响。

2、消费类指标

（1）价格。价格管制作为电力产业管制最原始、最主要的内容之一，使得价格作为衡量管制效率指标的历史由来已久，相关的文献也不胜枚举。Stigler and Friedland（1962）、Pun-Lee Lam（1999）、Steiner（2001）、Zhang et al（2007）、Hattori and Tsutsui（2003）、石良平、刘小倩（2007）等都是通过电价来考察管制的效率。Stigler and Friedland（1962）是讨论管制效率的开创性论文，最早对管制价格进行了系统的计量研究，通过比较美国受管制与不受管制州的电价水平，发现管制并没如预期的那样降低电费，而且如果剔除诸如人口规模、城市化水平、工业化程度等因素的影响，政府管制对电价水平的影响并不显著。Pun-Lee Lam（1999）通过对1964―1992年香港电价的实证考察，指出基于投资回报率的管制体制，在第一阶段（1964―1978）发挥了较好的作用，显著降低了电价；但在第二阶段（1979―1992）却导致了电价的上升，没有达到预期效果。Steiner（2001）用工业电价、工业电价和民用电价的比率作为检验放松管制、垂直一体化以及私有化程度各自作用的指标，结果显示，放松管制有助于降低工业电价以及工业和民用电价的比率，私有化则出乎意料地提高了这一比率。石良平、刘小倩（2007）对价格水平和价格结构等指标进行了实证分析，以检验中国电力产业的管制效果。

（2）产品质量。虽然产品质量是衡量电力产业管制效率的一个非常重要的方面，但是由于数据可获性的限制，采用这一指标的研究文献不多。Jamasb et al.（2005）指出，假设对电力消费者而言，产品质量体现在服务的安全性和可靠性上，那么可以用电力断供的次数和持续时间来衡量，这就要求有更好的跨国数据来支持。肖兴志、孙阳（2006）则用10千伏用户供电可靠率来代表电力产品的质量，但是实证结果显示管制在改善产品质量方面的作用并不显著。

3、技术类指标

（1）生产率。Makiko Nakano and Shunsuke Managi（2008）认为生产率是经济福利改善的基本来源，因此生产率的提高与否是衡量电力管制改革成败的关键。他们测算了1978―2003年日本火力发电企业的全要素生产率，并研究了管制对生产率的影响，实证表明：管制体制改革提高了日本火力发电企业的生产率。肖兴志、孙阳（2006）和石良平、刘小倩（2007）都采用了全要素生产率这一指标来考察中国电力产业管制的效率，结果都是显著的。

（2）设备利用率。Steiner（2001）采用了设备利用率这一指标来衡量放松管制的影响，检验结果表明放松管制有助于提高设备利用率。于良春等（2006）对1994-2005年12家上市电力公司的实证研究表明，放松管制（以厂网分离为主要内容）使得火力发电厂的现有设备利用率显著提高，水力发电厂的设备利用率有所下降，但并不显著。

不难发现，对电力产业管制效率标准和指标的研究，重点逐渐从理论框架的构建转移到实证检验，而检验指标也从单一指标发展到综合性指标体系。但是现有的指标仍难以全面准确地衡量电力管制效率，其系统性、规范性、准确性有待提高。

三、电力产业管制效率的影响因素

电力产业改革的内容非常丰富，涉及多个维度，且各个层面相互作用、相互影响。Jamasb et al.（2005）依据SCP范式大致归纳了改革的主要内容及其各要素之间的相互作用机制。他们认为某一时期的管制效率主要受到前一期的改革措施、市场结构、市场绩效以及禀赋的影响。

截至目前为止，关于电力产业管制效率究竟受哪些因素影响的讨论并没有形成一致的结论。基于对现有各类文献的回顾总结，本文从以下几个方面对影响管制效率的各个因素进行了分析：

（一）宏观经济

联系的普遍性决定了一国的经济社会发展水平对该国的电力产业改革有重大影响，尤其是在一些发展中国家，其电力产业改革是伴随着国家宏观经济体制改革同时进行的，这种影响便更为复杂。因此在进行跨国（或地区）研究时，必须考虑到不同国家（或地区）的经济发展水平，如人均GDP、城市化水平、工业化水平（工业总产出占GDP的比重）、经济自由度等，都会对其电力产业管制效率产生一定影响。Bergara et al.1997）、Steiner（2001）、Hattori and Tsutsui（2003）等在实证研究中都对以上因素进行了或多或少的控制，以提高计量检验结果的准确性。

此外，宏观经济的波动也会影响管制效率。Pun-Lee Lam（1999）在讨论管制对香港电价影响的文献中，发现两次石油危机都不同程度地导致了电价的上涨，影响了管制的效率。Makiko Nakano and Shunsuke Managi（2008）也在研究中发现了石油危机对日本电力产业管制效率的负面影响，由于石油价格上升导致电力需求的减少，火力发电企业无法在短时间内对其他要素进行调整，从而降低了生产效率。

（二）管制体制

管制机构的机构设置、隶属关系和权力划分等方面的具体体系和组织制度可归结为管制体制。电力法等相关法律法规的颁布实施、电力管制机构的独立性和可信性、管制权限的界定等体制因素都直接影响到电力产业的管制效率。

Cubbin and Stern（2006）利用28个发展中国家1980―2001年的面板数据检验发现，明确的管制法律和高质量管制安排的存在与供电部门的效率呈显著的正相关。肖兴志、孙阳（2006）利用1978―2005年相关数据对中国电力产业管制效率进行了全面的经验分析，结果表明，改革开放以来，明确的管制框架、独立的管制机构和不断成熟的管制对象在统计意义上显著地提高了电力产业的总量和效率，降低了价格水平和垄断利润。

（三）改革措施

电力产业管制改革的具体措施，包括整体的管制安排、管制手段、管制改革的顺序等等也被认为会对管制效率产生重大影响。

Zhang et al.（2007）利用51个发展中国家在1985-2000年间的面板数据，评估了私有化、竞争以及管制改革对电力产业绩效的影响，并且发现私有化改革和建立独立监管机构对效率的单独作用并不明显，但是二者联合的影响显著。Pun-Lee Lam（1999）发现投资回报率的管制模式在1979―1999年并没有降低香港的电价，反而提高了电价，管制似乎保护了电力企业。可能的原因是两大电力公司逐渐控制了整个香港地区的供电，在和政府关于投资回报率的谈判中变得强势，也就是说管制部门被强势企业所俘虏。Arocena and Waddams-Price（1999）对1984-1997年间西班牙的33家公共和私人火力发电企业在不同管制模式下的效率进行了评估，结果显示，在成本和服务管制模式下，公共发电企业的平均效率高于私人发电企业；但在价格上限管制模式下，私人发电企业与公共发电企业水平相当或具有更高的效率。Rungsuriyawiboon and Coelli（2004）使用美国61个电力生产企业、13年的数据考察激励性管制对于全要素生产率的影响。关于管制改革对全要素生产率影响的假设检验显示，引入激励性管制并没有对企业的经济效率产生正效应。实际上，他们发现效率与新管制制度的引入呈负相关关系，这与理论预期相反。

（四）市场结构

电力产业内部发、输、配、供四大领域的结构调整是放松管制的主要内容。对垂直一体化的垄断结构进行拆分、引入市场竞争机制等放松管制的措施改变了电力产业的市场结构，如果这一改变能够产生实质性的竞争，则将有利于提高电力产业的绩效，从而对管制效率产生正面的影响。

（五）禀赋因素

越来越多的学者开始关注禀赋因素，如能源的可获性、独立性以及各种能源在发电环节中的使用比例等对管制效率的影响。如Bergara（1997）、Steiner（2001）和Hattori and Tsutsui（2003）都在各自的研究中控制了水电或者（以及）核电的比例。但是到目前为止，还没有文献证明禀赋因素对管制效率的影响是重要而显著的。

四、对现有研究的评价

纵观各种关于电力产业管制效率研究的文献，既有纯理论研究，也有实证研究。而实证研究的方法，根据研究时所采用的不同数据类型，又分为面板数据方法和时间序列数据方法。不可否认，现有文献对目前电力产业管制效率进行了基本的研究，不仅丰富和完善了管制经济学理论，而且为我们提供了实证研究的基础框架。但是同时，现有的研究也存在一些不足，有待进一步完善和深入。具体表现在以下几个方面：

第一，电力产业管制效率论证不够充分。相当多的文献着眼于对电力产业管制效率的某一具体指标进行研究，如电价、生产率或者投资，而对管制效率进行全面评估的文献不多，所采用的指标体系也不够系统，如很少有学者考虑到服务质量这一指标，可见现有的指标体系仍难以全面有效地衡量电力管制的效率。

第二，管制效率模型的设定存在不足。电力产业改革过程中，私有化、引入竞争和管制放松往往是共生的，难以将管制与其他因素的影响区分开来，尤其是当三者都以法律指标来衡量的时候。因为有时三者因同一部法律的生效而同时开始产生影响，我们却只能对所有的变量赋予相同的数值，这样区分三者各自或者相互间的影响就变得非常困难。只有通过改变变量设定或者赋予三者更具体的数据，才有可能解决这一问题。

参考文献：

[1]Rothwell,Gomez.电力经济学:管制与放松管制[M].北京:中国电力出版社,2007.

[2]肖兴志,孙阳.中国电力产业规制效果的实证研究[J].中国工业经济,2006(9).

[3]王俊豪.管制经济学原理[M].北京:高等教育出版社,2007.

[4]Richard Schmalensee,Robert Willing.Hand Book of Industrial Organization(Volume 2)[M].Amsterdam,NED:North-Holland,2008.

[5]植草益.微观规制经济学[M].北京:中国经济出版社,1992.

作者简介：丁玉婷（1985―），女，浙江杭州人，浙江财经学院产业经济学专业在读硕士研究生，主要从事管制经济学研究。