外来者如何有其屋

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3月14日，72户外来务工家庭将前往北京石景山区京原路上的燕保·京原家园选房，成为北京首批入住公租房的非京籍家庭。

据石景山区住保办主任王晓庆介绍，该区自2012年8月1日正式受理外省务工人员公租房申请，目前登记400余户，审核200余户。上述72户是截至去年12月31日通过审核并备案轮候的家庭，此后两个月间，轮候户数增加到109户。

随着2010年以来，保障性住房建设规模不断扩大，将外来务工人员纳入当地住房保障范围成为政策方向。不过，各地虽多在2012年前后出台政策，采取实质动作者寥寥无几。

今年2月20日的国务院常务会议要求，2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围，这是继去年12月全国住房城乡建设工作会议提出这一要求后，中央层面对保障房分配的进一步明确指向。

曾参与起草住房保障法的清华大学法学院副教授王洪亮认为，目前各地的尺度仅限于放开公租房。但公租房成本高、租金并不便宜，同时申请时门槛较高，决定其覆盖面有限。

为何只开放公租房

2012年北京共开工、收购16万套保障房，其中6万套为公租房。位于石景山区的燕保·京原家园有2140套公租房，其中118套将提供给外来务工人员。

与中央政策相呼应，北京市自2010年以来也在探讨如何将外来务工人员纳入保障房问题。直至2011年10月19日，北京市《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》，新就业职工和外来务工人员首次被正式纳入公租房分配对象。

《通知》明确，将“外省市来京工作人员”纳入申请公租房的人群，具体条件由各县区确定。然而，据《财经》记者了解，到目前为止，在北京市的各区县中，唯有石景山区于2012年7月出台了相关标准。

因为只有118套公租房可进行分配，石景山区设置了较高的申请条件：申请人需曾在该区连续稳定工作五年以上，或者是经相关部门认定引进的专业人才；能够提供同期暂住证明、缴纳公积金证明、社会保险证明和纳税证明；且申请人及申请家庭成员在本市均无住房。其他条件则参考户籍人口的标准，如家庭年可支配收入方面，要求三口及以下家庭年收入10万元以下、四口及以上家庭年收入13万元以下等。

此前，石景山住保办做过测算，全区符合条件的外来人口家庭大约为400户。正式受理之后，申请家庭很快就达到这一数量。

据知情者称，其他各县区之所以没有公布标准，一是因公租房源紧缺，不足以覆盖大量无房人口；二是各区都有相当一部分户籍人口尚未解决住房问题，相关部门担心，若放开外来人口申请公租房，会引起本地户籍居民的不满。

就现有的保障房体系而言，保障房一般针对本地户籍人口，其中公务员和国企事业单位人员更容易受益。尤其是经济适用房、两限房等产权性保障房，分配的对象皆为本地户籍居民。中央要求将外来务工人员纳入保障房之后，各地开放的只有公租房。“就因为只有公租房不涉及到产权性质。”北京市住保系统的一位工作人员说。

“外来务工人员需要一个同等的待遇。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说。但在现有的户籍制度下，这一点难以实现。就北京而言，首要保障对象无疑为本地居民。即使是率先将外来人口纳入公租房保障范围的石景山区，也是这样的思路。

根据石景山区的统计，截至2012年底，该区13.8万户户籍家庭中，有2.9万户提出保障性住房申请，申请比例高达21％，为全市最高。主要原因在于，曾位于该区的首钢搬迁，导致下岗工人增多，加上村改居等工作，导致石景山区的住房保障工作比较严峻。目前，尚有1万户仍在轮候分配。

王晓庆介绍，石景山区在这样的情况下，得以出台外来人口申请公租房标准，其实是由于此前已经获得了北京市住保办的承诺：可以调配给石景山区118套公租房。燕保·京原家园就是北京市的公租房项目，其产权人为北京市公共租赁住房投资中心，调配权也在北京市。

“公租房的放开已经引起当地户籍人口的不满，更别说产权类保障房。”上述北京市住保系统人士说，尤其是户籍人口轮候家庭，认为当地政府在尚未解决他们住房保障的情况下，考虑外来务工人员是多此一举。

赋予农民土地开发权

当下，通过何种方式解决城市新增人口与家庭的住房问题，已经成为政府公共政策的重大挑战。中央政府的决策似乎倾向于推进建设一个广泛覆盖的保障性住房体系。

然而，按照现在的城镇化速度，未来10年－20年内，政府需要为4亿－4.5亿外来人口提供上亿套保障性住房。“政府是否有财力、有意愿以及足够的管理能力，非常不容乐观。” 中国人民大学经济学院教授陶然认为。

从2010年以来，中国城市住房保障的对象大大扩展。“以前石景山只需要保障廉租房家庭，一年只需投入200万元，现在按照要求则须补贴上亿元的资金。”一位知情者说。这对于年财政收入只有20多亿元的石景山来说，无疑是一笔不小的开支。

据住建部估算，2011年1000万套保障房的投资资金达1.3万亿元，其中中央财政补助金为1030亿元，剩余1.2万亿元则需要地方融资。“十二五”期间保障性住房总投资额接近5万亿元，压力巨大。

随着经济适用房等产权性保障房的淡出，公租房成为租赁保障主体，但其资金沉淀量大、回笼慢，社会资金投入激励非常低，地方政府负担更为加重，“中央请客，地方买单”的说法一时甚为流行。近年，甘肃、吉林、新疆、四川、青海等相继展开承租户购买公租房有限产权的试点，即为缓解保障房资金压力的权宜之计。

虽然中央不断施加压力，但出于建设和维护等成本考虑，以及供地不足等原因，许多城市对于大规模建设保障房缺乏积极性。而大规模保障房建立起来以后，空置率高等现象又涉及到到底保障了谁、解决了多少该保障的人等问题，饱受诟病。

作为保障房的建设主体，公租房优势并不明显。

据王晓庆介绍，目前石景山区的房屋月租市场价为每平方米40元－50元，公租房的月租金为每平方米37元，除此之外，公租房内的电器家具将另付租金，大概每月还需100多元。按照目前的公租房60平方米、50平方米、40平方米的标准，公租房租金与市场租金之间的差额并不大。

“而且，公租房还不能像普通租赁房那样合租，实际上增加了租房成本。”王晓庆说。

解决住房问题与实现子女城市公立学校平等就学权，是流动人口举家迁移并实现市民化的两个基础条件，其中住房最根本。而解决房价过高问题，让外来务工人员买得起商品房。又涉及到土地管理制度改革、户籍制度改革等，一时难于实现。

陶然认为，考虑到大规模建设保障性住房所需资金规模和管理成本，特别是现有中央—地方财政权责结构、现有经济发展模式，这些条件在短期内均不可能发生实质性改变的情况下，解决外来人口住房问题需要更为现实的路径。

长久以来，在政府住房保障职能缺位的情况下，大量生活在城市的外来务工人员，一直是居住在以城中村、城郊村为主体的农民租赁房内，这在解决外来人员住房的同时，也促进了本地“瓦片经济”的兴盛。

然而，这些租赁房绝大部分都由当地村民自发建设，属于违法建筑。也正因此，这些地区被相关的市政基础设施和公共服务排除，导致外来人口聚集的村庄成为“脏乱差”的城乡结合部，每年都过着夏天气味冲天、冬季防火防煤气的日子。

研究人士认为，在目前户籍制度改革与土地制度改革短时难以推进的情况下，赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口盖出租房，相较于将他们纳入现有的保障房体系，是一条更加现实的路径。

鉴于土地国有的性质，在这个合法化的过程中，政府可以与土地原权利人谈判，无偿征收部分土地用于基础设施和公用事业建设，从而捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分。珠三角以及一些国际经验表明，城郊农民有很强的积极性来提供大量租金低廉的住房给外来人口。

陶然建议，政府可以明确上述建设的住房在10年－20年内只有有限产权，不可上市销售，只能用于出租，但超过10年－20年期限后，则可以给予完全产权，允许房屋上市流转。

一旦这种开发模式在流动人口集中的城中村、城郊村推广，城市出租房供给就会大幅增加，而租金也可降到绝大部分流动人口可支付的水平。地方政府也就无需大规模建设廉租房或公租房。

“而10年－20年之后，相当一部分外来人口将具有购买住房的经济能力，可以逐渐从租房者变为住房所有者。”陶然说。