此政策,彼制度:目前我国民办教育发展缓慢的原因之一

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摘要：民办教育是实现教育资源优化配置、减轻政府财政负担的途径之一，但是在我国却进程缓慢，这其中原因是多方面的。本文将从政策与制度相适应的角度，沿着理论可行性、实际可操作性的路线，分析得出民办教育发展缓慢的政策制度原因。

关键词：民办教育、政策、教育制度

中图分类号：G4 文献标识码：A 文章编号：1003-949X（2008）-03-0047- 03

一、引言

1、我国教育的发展现状

我国作为最大的发展中国家，无论是希望提高全民素质的国家，还是希望提高自身价值的个人，都对教育有着巨大的期望和需求，但是我国的教育资源并不像自然资源那样丰富，“考不上”和“读不起”仍然是摆在全中国人民面前的两大教育问题。

从新世纪以后看来，我国的教育经费仅占国家GDP的2.5%-3.0%，远低于4.6%的世界平均水平，2003年，全国研究生教育招生26.9万人，在读研究生65.1万人；普通高等教育招生382.2万人，在读1108.6万人；各类中等职业教育招生504.1万人，在读1240.2万人；全国普通高中招生752.1万人，在读1964.8万人；全国初中招生2220.1万人，在读6690.6万人；全国普通小学招生1829.4万人，在读11689.7万人。[1]全国每年需要受教育的人口2亿人以上，占总人口的1/5还要多。时至今日，2007年全国普通高校招生报名人数约1010万名，计划招生数567万人，对教育资源需求的增长幅度可想而知，因此我国每年的财政教育经费也是不断增加，成为了政府的主要财政负担之一。

2、发展民办教育对中国教育发展的意义

在教育资源日益紧张的形势下，发展民办教育无疑成为了一个解决该问题的备选方案。如图1所示，假定在一段时期内，如果将教育产业完全放开，按照市场机制运作，那么供给和需求会在(Q*,P*)处达到均衡，其中Q'-Q*是由于市场机制所导致的无法受教育的人数；而由于政府的干涉和教育产业的特殊性，原有的供给曲线被折断，就我国来看，政府在每一个阶段的教育都针对公办学校设有统一的价格标准，而这个价格远远低于学校所花费的成本，以本科生培养为例，一年每个本科生的学费平均在5000元，而2004年，时任教育部副部长的张保庆在新闻会上称培养一个本科生的完整成本一年至少要4到5万元。假设全国公办学校的规模为Q，限制价格为P，那么图中阴影部分就是政府因教育而额外承担的经济负担，Q*-Q是社会力量办学来满足的教育需求。

一方面更大程度引入民办教育，一方面在公办学校和民办学校之间更多引入市场机制，可以促使供给曲线向右移动，缓解我国教育资源紧张的矛盾。因此，对于民办教育发展的研究对我国教育有着巨大的现实意义。

二、民办教育的界定

讨论发展民办教育的问题，要首先明确何为民办教育。在我国民办教育和很多称谓联系在一起，比如“民办学校”、“私立学校”、“社会力量办学”、“民办公助”、“公办民助”、“转制学校”等等，而这些称呼只不过是一些模糊的代名词，最根本的界定标准还是所有权和经营权。

本文讨论用民办教育去解决教育资源短缺，缓解政府财政压力的问题，因此这里的民办教育指所有权民营。只要是国家出资，不管以任何形式运作，都要占用大量的国家财政支出，尽管一些有国家出资，私人承办的学校要求经营者只索取合理的回报，其他盈余归学校所有，但是以公益性为主的学校所得利润微薄，公共资金占用大，这仍然要求寻找更为有效的办学形式。

三、民办教育在我国发展缓慢的原因探究

1、对症下药――发展民办教育的适用范围

中国教育所面临的问题是大问题，发展民办教育也不可能是放之四海而皆准的灵丹妙药。在一些不适合应用发展民办教育的领域，强行发展民办教育去解决问题，一定会暴露很多不足，这是不公平也是不科学的。相反，在一些适用性大的领域，发展民办教育却没有得到很好的发展，其中的问题就值得思考。在此之前，本文先用三个维度划分我国的教育机构（图2），每个教育机构都有相应的位置，既可能性质明确，也可能处在中间的灰色地带上：

公益性・盈利性――无论是从社会需要的角度考虑，还是学校创办者的初衷，教育都同时具有公益和盈利的双重特性，学校要以公益为本并不代表学校是慈善机构，学校不能以盈利为目的并不代表不能盈利。

基础教育・高等教育――从任务与学术水平上看，可以大致讲我国教育机构分为基础教育和高等教育两类，可以把高考看作中间大致的分界线。基础教育完成普遍提高国民素质的任务，而高等教育主要负责培养精英和输出科研成果。

乡镇・城市――考虑我国特殊的国情，农村地区和城市地区教育所面临的环境相差巨大，因此在推行发展民办教育上也要区别对待。

市场化运作强调效率，鱼与熊掌不能兼得，这势必减少对公平的关注。我国乡镇地区教育资源稀缺的紧张程度远远超过城市，尤其是农村地区，学校的基础设施、经费、师资都是很大的问题。一方面学校的生存能力弱，另一方面乡镇地区的教育又对提高全民素质起着至关重要的作用，这中间就需要政府的保护措施来协调，而不能让尚未充分发展的乡镇教育机构进入市场机制去参与竞争。随着城市化规模不断扩大，城市人口激增，客观上造成了城市对教育的需求上升。与此同时，城市生说水平不断提高，家庭主观上有意愿以更多的代价追求高质量的教育，而这种教育质量的提高，恰恰可以通过引入市场机制，在竞争中产生。因此，发展民办教育在我国只适用于城市地区，用其去解决农村教育资源问题是病急乱投医。

在其它两方面上，发展民办教育都有可行的空间。民办教育在创办之初，为了学校的良好发展，可以将侧重点暂时偏向盈利，在学校发展成熟以后逐步回归公益路线，当然这其中的操作需要合理的政策和严格的制度的支持；至于学历不同的民办学校，在我国已经普遍存在，主要形式有民办的中小学、职业技能学院以及非学历的专项培训机构。

2、药到病未除――政策与制度的相悖

找到了适合的领域，存在着理论上的可行性，发展民办教育仍然没有动摇我国高度统一的教育管理和运作模式，那么原因就在于“发展民办教育”的外部环境中出现了“此政策，彼制度”的尴尬局面。

从1985年《关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》、1997年《社会力量办学条例》一直到2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》都可以看出，“鼓励”是所有政策中的主旋律，但是在早期的政策中只是在大方向上鼓励参与，却没有制定具体的游戏规则；而目前的政策虽然明确了游戏规则，但是我们却发现了更多的限制，比如不得向社会公开筹资。除了在条例中的字面限制以外，还有教育体制的隐性限制，比如民办高中就没有享受到所谓“同等的招生权”。

我国教育制度中有很多因素都抑制了发展民办教育，这里就先从“招生权”说起。我国高中的招生工作是以省为单位进行的，对于高中的评定分为省级重点、市级重点和普通高级中学，初中毕业生可以参加户籍所在省统一的高中入学考试，填写志愿表，获得录取资格。如果民办高中有与其同等级别的公办高中同等的招生权，那么考生报考两类学校的机会应该是相同的，但很可惜的是民办高中却没有被列在志愿表中。这种区分对待的招生制度，使得民办高中难以获得优秀生源。在上海等高度发展城市，很多民办中学有能力打造出自己的教育品牌，最终吸引优秀的师资力量，创造令人满意的升学率，进而和一流的公办学校同时被家长认可，成为他们的首选。这些有声誉的学校会在统一的入学考试前进行自主的考试，吸收优秀生源，客观上促进了公办与民办学校之间的竞争，给了学生和家长更多的选择，让有支付能力的家庭可能获得高质量的教育和附加服务，满足了社会的需求；但是在一些内陆城市，民办中学的生存环境却十分艰难，一方面由于经济原因，另一方面也由于观念原因，使得这些学校难以吸引年轻的骨干教师，他们只能返聘公办学校退休的老教师。与此同时，在同等办学的条件下，这些民办中学却不能从主流途径招生，造成报名民办学校的学生通常是统一考试中成绩较低，未考取公办校的学生，进而形成升学率劣势的恶性循环。这样鼓励办学的政策加上限制招生途径的制度，利用民办教育资源去解决那些公办学校无法容纳的非精英受教育者，制约了发展民办教育的健康发展。

抛开产权关系不看，市场机制的引入也受到我国户籍制度与教育制度紧密联系的阻挡。什么是教育资源的优化配置，简而言之就是资本、教育、人才要相匹配，让能发光的金子都有条件闪光。而在我国目前的教育制度下，高等教育机构之间缺乏竞争，没有统一的衡量高校教育质量和经营情况的指标，信息不透明，社会大众无法找到比较两所大学的好坏的标准，取而代之的是众说纷纭的大学排行榜和每年的高考分数线；正是由于按户籍划分的高考招生制度，大学在各省都有严格的招生名额限制，加上在北京、上海等高校对于本地考生的地方保护，使得“高考移民”越来越多，政府只片面打压这种教育市场扭曲的产物，却没有从制度上根本解决问题，大量的资本集中在经济发达地区，优秀的教育资源集中在经济和政治中心，有潜力的人才分布在全国各地，就是我国目前的教育资源配置情况。户籍制度对教育资源流动的封锁，造成发展民办教育无法从本质上推进改革，市场机制不能有效运行，响应政策号召所开办的民办学校没有成为产业化的动力，反而变成了传统教育体系的补丁。

除此之外，虽然政策中明确表示民办学校有自由选择教学内容的权利，这往往只对那些技能培训学校而言，从事文化课教育的民办学校脱离高考这条主线去拓展素质教育根本就是纸上谈兵，于是整个发展民办教育市场上的“商品”被同质化，民办学校失去了从教学内容上打造自己核心竞争力的可能，应试教育也充当了阻碍发展民办教育的一只手。

中国的教育问题盘根错节，复杂多样，关联了政治经济等多个领域，发展民办教育只能够被作为解决问题方案中的一个组成部分；尝试发展民办教育的过程中所遇到的问题同样有很多原因，政策与制度的一致性不一定是最重要的，但至少是解决其他问题的前提。既要推行发展民办教育，又不想改革原有的教育体制是不现实的，只有政策自外向内，教育制度自内向外，两者协调配合，才能真正解决中国教育的种种问题。

四、结论

综合以上分析，这里给出几点对政策制定和教育体制改革的几点建议：

(一)放开民办学校的筹资途径，允许民办学校公开向社会融资，同时加强对民办学校财务制度的管理，公开民办学校的财务数据。

(二)政策上为企业与科研之间开辟绿色通道，通过招投标，确立企业与高校之间的合同关系，为投资科研项目的企业减免税收，企业直接享受该科研成果。

(三)制定新的民办学校评估体系，达到标准的民办学校可以参加初中升高中、高中升大学的统招中，考生可以直接在填报志愿时报考符合标准的民办学校。

(四)在维持现有高考制度不变的情况下，给与高校更多自主招生的余地，举办全国范围内的基础能力测试，范围可以包括智商测试、表达能力测试等，给出统一的分数供所有形式的学校参考，学校根据此分数招生可以不考虑地域户籍因素，作为高考制度的补充。

(五)完善高校评估体系，由政府定期将高校的经济投入、财务情况、学术成果等向社会公开，根据学校的不同表现，决定新一个财政年度的拨款数额。

参考文献：

[1]周凤荣. 对我国现行民办教育政策法规的几点思考[J]. 湖南第一师范学报. 2005年12月. 119-121.

[2]杨全印. 关于我国20年民办教育政策的思考[J]. 黑龙江高教研究. 2002年第2期. 18-21.

[3]王文源. 如何完善民办教育发展政策环境[J]. 中国民营科技与经济. 2005年第6期. 69.

[4]聚焦解读中华人民共和国民办教育促进法实施条例[J]. 上海教育. 2004年第4期. 2-3

[5]靳俊丽 马海玉. 浅谈我国教育产业化的相关问题[J]. 集团经济研究. 2007年第6期. 239.