高校开展实物费用定额试点工作的思考
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【摘 要】 文章探讨预算管理与资产管理相结合的方法选择，重点探讨开展实物费用定额工作的背景、意义、思路、原则、内容及方法的选择，以提高国有资产的使用效益，使有限的资源产生良好的经济和社会效益，对我国高校走内涵式、可持续发展道路具有现实的指导意义。
【关键词】 高校； 资产管理； 实物费用定额
（一）背景
为建立和完善我国公共财政框架体系，我国实行了以部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等为主要内容的预算管理改革，推进财政、预算管理的科学化、精细化。国家财政及教育主管部门大力推进资产管理与预算管理相结合的改革，强调项目支出预算管理必须与资产管理相结合，强调基本支出中人员经费支出试行定员定额，公用经费支出试行实物费用定额，将资产作为测算和编制部门基本支出预算的重要依据，其目的就是要提高国有资产配置的科学化、合理化，提高国有资产使用效益，实现“以存量制约增量、以增量调节存量”；提高财政支出的合理性、科学性和规范性，提高财政资金的使用效益，改革基本支出和项目支出的预算投入机制，建立起以绩效评价为基础的科学、精细化的公共财政预算管理体系，最终形成人员定额管理和实物费用定额管理相结合的基本支出标准体系，实现政府运行成本的规范化和标准化，推动节能型政府及社会建设。
（二）进程
从2001年起，财政部开始试点基本支出定员定额管理的新模式，并对财政支出的规范性提出了更高的要求，研究建立定额标准的动态调整机制，在此基础上，实行行政单位实物费用定额试点工作，将资产作为编制基本支出预算的重要依据。在2004年的中央部门预算编制中，财政部选择审计署、劳动和社会保障部、人事部、中编办及国家局等中央5部门（包括事业性行政部门），展开“实物费用定额标准”试点工作，实施范围以办公用房、机动车辆为限。2005年扩大试点范围，增加财政部等13个实物费用定额试点部门，结合实物配置标准，制定实物消耗定额标准，完善试点方案，研究建立费用标准与资产占有相结合的定额标准体系。2007年着手建立人员和资产数据库，建立资产、实物费用定额与定员定额之间的有效衔接。2008年实物费用定额试点扩大到25个部门，“虚转”转成部分“实转”，着手编制资产配置预算。2009年在部门预算表中资产存量情况表和新增资产配置预算表，继续完善资产配置标准和实物费用定额，推动资产共享共用机制，逐步建立资产管理与预算管理相结合的国有资产管理机制。2010年调整基本支出公用经费测算方式，按照人员定额和实物定额相结合的方式核定公用经费规模，实现办公用房和车辆费用定额真正“实转”，与预算编制相结合，积极探索建立人员定额和实物定额相结合的基本支出标准体系。2011年优化试点方案，按照人员定额和实物定额相结合的方式核定试点单位公用经费规模。2012年中央行政单位基本支出全面实行人员定额和实物定额相结合的预算方式，并进一步扩大事业单位定员定额试点范围。
二、高校开展实物费用试点工作的意义
近几年来，随着国家财力的不断增长，国家对高等教育的投入也水涨船高，2012年首次实现了教育投入达到GDP的4%的目标。中央高校的财政拨款中除常规生均拨款有较大幅度增长外，各种专项拨款的投入也大幅度增长。用专项经费购置的国有资产规模增大，但使用效益低下，重复购置，结构性浪费的现象日益突出，折射出资产决策机制粗放，资产有偿使用及共享机制缺位的弊端。因此，要实现高校财务管理及预算管理的科学化、精细化，就必须加强国有资产的管理，研究预算管理与资产管理有机结合的途径和方式。而实物费用定额就是在编制部门基本支出预算时，根据部门在履行职能和完成事业任务过程中占有或消耗的实物资产情况，按照分类标准确定经费支出的定额管理方法，是将基本支出定员定额管理与部门占有或消耗资产管理相结合的基本支出管理方法。在资产管理中，实物费用定额标准体系与资产配置标准体系、资产消耗标准体系等构成资产管理标准体系。在预算支出定额标准体系的建设中，分为基本支出定额标准体系和项目支出定额标准体系两大类，资产管理标准体系是项目支出定额标准体系建设的组成部分，实物费用定额标准体系与人员定额标准体系等相结合构成基本支出定额标准体系。由此可见，各类定额标准体系之间是有机联系，相互衔接，相辅相成的，均是预算管理的一种手段，属于预算支出标准，是为预算管理科学化、精细化、规范化、透明化服务的。
三、高校开展实物费用定额工作的思路
随着国家财政改革的分阶段性深入递进，参照政府行政单位的实物费用定额试点经验，在高校开展实物费用定额试点工作提上日程。目前一些高校已经在一定范围内结合生均拨款、生均成本，试行预算支出标准定额化的工作。
高校要开展实物费用定额工作，是一项复杂的系统工程，这种复杂性是行政单位所不具备的。首先，学校内部单位的性质多样，有教学、科研、行政、后勤及校办企业，各单位涉及的经济活动范围广，复杂多样。其次，高校的资产购置及运行、维护复杂，各类资产具有种类多、价值高、使用范围广泛、服务对象多等特点。最后，各个高校的内部管理体制多样，管理模式多样，管理水平不均衡，要达到试行实物费用定额工作所需的基础软硬条件有较大差距。因此，高校要实施实物费用定额，面临较多的困难与挑战，必须因地制宜，在遵循教学科研活动规律的基础上，进行统筹规划。
笔者认为，除考虑影响行政单位测算实物费用定额的相同因素外，如物价差异等，还必须关注高等教育规律及办学特点的影响因素：一是培养不同学科、专业的学生因素。培养不同学科的学生，生均培养成本不同，生均拨款的标准不同，实物费用定额的测算标准也应有差异。二是不同的使用功能因素。由于学校内部单位性质多样，包括教学、科研、教辅、行政、后勤、校办企业等。实物费用的消耗因单位性质和功能不同，具有非均质化特征，消耗的实物资产费用有差别。三是不同类型高校的生均培养成本因素。高校办学类型分为研究型、教学与研究型、教学型、应用和职业型；办学层次分为重点本科、本科、高职、中职等，不同的培养层次及培养目标，也会影响实物资产费用的消耗数量。四是实物费用支出活动范围及性质的多样化因素。由于学校内部单位的性质多样，业务活动性质多样，不仅有行政部门、后勤部门、校办企业，还有教学部门、科研部门、教辅部门，因此测算的范围较广，影响定额测算的因素因业务活动多样化而更趋复杂。在高校，不仅包括行政单位实物资产的费用定额的测算范围，还可在此范围基础上进一步扩展测算范围，除行政单位的办公用房、机动车、水电气等的实物费用支出外，还可覆盖包括非实物资产的费用支出范围的定额化，可与定员定额相结合，进行标准的测算。根据费用支出的不同功能可以分为：1.教学及研究支出：包括教学业务费、科研业务费、社会实践活动及创新活动费、科技活动费、实验费、实习及毕业论文费、文化素质及通识教育、图书文献购置、教学设备维保费等；2.教学辅助服务支出：教学管理费、科研管理费、体育维持费、学工管理费（迎新费、招生费、就业费、心理健康教育等）、宣传交流费、网络及信息管理费、人力资源管理费、校园安全、建筑物修缮费、行政设备运行维保费、部门维持费等；3.后勤社会服务支出：物业管理、食堂餐饮、校园交通绿化环保等。高校的科研资产费用暂不适于定额化。
四、高校制定实物费用定额的原则
（一）实事求是，建设节约型校园的原则
以资产信息报告和资产使用绩效为基础，按照国家现行制度规定，结合实际支出水平及物价变动因素分析，查找不足，采取节能降耗措施，节约开支，与支出管理相结合，提高支出效益。
（二）人员定额和实物定额相结合的原则
定员定额管理与实物费用定额管理是基本支出标准体系的构成内容，二者相辅相成，互为补充，构成有机整体。
（三）分类制定，分档分项细化原则
这是由于高校内部单位的功能性质、实物资产种类、经济支出活动的多样性和复杂特性点的影响所致。
（四）与资产管理相结合的原则
实物费用定额标准与资产配置标准、资产耗费标准等构成资产管理标准体系，实物资产的费用管理必须与实物资产的管理有机结合，才能建立完整、有效的资产管理模式。
（五）成本效益、动态调整原则
实物费用标准的制定必须效益优先，兼顾公平，为预算管理精细化服务，并根据物价变动等客观因素定期调整实物费用定额。
五、高校开展实物费用定额工作的步骤及措施
鉴于目前一些高校资产配置标准体系、消耗标准体系不完整、预算管理不精细等实际情况，推行实物费用定额，缺乏实施的基础前置条件，难有较大突破。因此可分两步走，第一阶段，采取措施，夯实基础，做好实物费用定额试点的准备工作；第二阶段，待前置条件成熟后，采取措施，推行实物费用定额。
（一）实物费用定额试点的准备工作措施
1.摸清家底，掌握资产在用总量、各单位的实物资产实际配置现状，彻底解决清产核资工作中发现的资产处置中的各类疑难问题，将资产存量作为部门预算编制的重要依据，为实物费用定额试点提供必要的物质保障基础。目前高校在编制基本支出和项目支出预算时，涉及资产购置、维护及消耗费用支出预算时，未准确利用在用资产的存量数据，未评价资产使用绩效，不考虑共享的整合性，与资产存量管理基本脱节，而是根据预算年度财力和以前年度支出的平均水平、申报的需求进行编报。这是造成预算经费投入逐年增大，资金使用效益不高，资产重复购置，结构性浪费的客观原因所在。
2.建立一套完整、有效的资产管理动态系统，完善资产管理中各相关单位的权责制度，为实物费用定额试点提供必要的制度保障和技术支撑。建立系统级的应用信息平台，采用计算机技术将资产管理与部门业务的应用相结合，实现资产的配置与使用的集成、协同作业和信息共享。资产动态管理应包括三部分内容：一是实物资产的动态管理，改变目前重购轻管的状况，按照国家有关国有资产的管理规定，加强对资产的盘盈、盘亏、毁损、调拨、投资等处置活动的管理，真实反映各类资产的实际在用状况。二是资产的价值动态管理，应考虑调整现行的会计核算办法，计提折旧，分别核算资产的原值和净值。根据实物资产处置的增减变动情况及时调整账面价值。系统内实现资产管理部门实物动态管理与财务部门价值管理的衔接，解决信息不对称、不共享的问题。三是增量资产的动态管理，是资产管理的拓展及深化，增量资产必须与预算管理紧密结合，包括对资产的新购、运行维护、维修等费用的管理，进而将资产管理与支出管理相结合。国家财政、教育部门大力推进资产动态管理信息系统，并与金财工程相对接，通过技术手段解决资产增量配置与存量管理的信息不对称问题，解决相关资产预算编制缺乏准确的基础性数据支撑，造成资产重复及超标准购置的客观影响。高校作为预算申报及使用单位，必须建立与之相配套的资产管理动态系统，解决校内“信息孤岛”问题，实现资产管理与预算管理、支出管理的有效结合。
3.完善资产配置标准体系和定员定额管理系统的建设，是实物费用定额试点的前提条件，也是部门预算编制中新增资产预算编制的重要依据。由于资产配置标准的不完整或缺失，无法评价各单位存量资产占有的合理性和效益性，直接影响新增资产预算编制的准确性和科学性。因此，只有建立资产配置标准体系，才能准确评价各部门在用资产的配置绩效，进而找出资产费用实际支出水平与实物费用定额标准之间的差异，通过这种差异的分析，有针对性地采取措施，以各单位的新增资产预算为主导逐步调整存量资产的总量和使用结构，实现资产管理与预算管理相结合的绩效评价目标。而实物费用定额的测算必须以人员定额定员管理为基础，按部门职能特点、业务工作量等核定，确定调节系数，鼓励减人增效，空编补助，才能保证实物费用定额测算的规范性和准确性。
4.应用整合校园信息化系统，完善高校财务管理信息系统，建设学校数据交换平台系统，与资产管理业务系统实现数据交换，加强信息门户网站建设，实现网站集群式管理，彻底解决大学信息化建设中存在的“信息孤岛”问题，为实物费用定额测算提供准确的基础信息和应用支撑。提高预算管理信息化水平，建立基础资料、项目管理、部门预算三个子模块，实现基本支出和项目支出预算的自动汇编，搭建数据传输平台，实现预算申报单位与财务部门之间“一对一”数据传输和审核。建立数据交换平台系统，可以连接校内各职能部门建立使用的业务应用信息系统，包括人力资源管理信息系统、教学教务管理信息系统、财务管理信息系统、资产管理信息系统、科研管理信息系统、一卡通管理系统、校园安全监控系统等信息系统的衔接，提高基础数据的唯一性、时效性和准确性，解决各职能部门业务处理系统输出的同期统计数据的差异问题，既节省了人力资源，又提高了数据分析的准确性和利用率。
（二）推行实物费用定额试点工作措施
公用支出定额标准体系应实现实物费用定额和量化到人的综合定额相结合的建设目标。
1.合理选择实物费用定额试点的范围和规模。目前，行政单位试点的实物费用定额标准限定在基本支出中的公用经费支出定额项目，按照支出经济分类科目分为13个具体项目，包括办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、日常维修费、会议费、专用材料费、一般购置费、福利费和其他费用。这些项目中适合以人为测算对象，还是适合以物化指标为对象测算费用标准要根据费用的性质确定。而以人为计算对象的支出项目，必须在完善定员定额管理的基础上制定相应的定额标准。目前，中央部门制定了办公用房和机动车辆的实物资产配置标准。调整了公用经费定额项目测算方法，将现有12个定额项目分为人员定额和实物费用定额两部分，把水电费、取暖费、物业管理费、交通费作为实物费用定额项目，仅反映部门办公用房和公务用车的相关开支。其他项目作为人员定额项目核定规模。为此，制定了办公用房和机动车辆的实物费用定额标准，包括办公用房的水电费、取暖费、物业管理费三个定额项目的实物费用消耗标准和机动车辆的燃料费、保险费、修理费和其他杂项费用（过桥过路停车及行车安全奖励）的实物费用消耗标准。
如前所述，由于高校不同于行政单位，实物费用支出应按功能进行分类，范围扩展到非实物资产的费用支出的定额标准，包括教学、科研、教辅、行政、后勤等部门的各类常规专项费用支出的定额化。先按功能分类完成后，再按经济内容进行分类、分档细化，测算实物费用定额标准，向支出预算编制的标准化、规范化方向深入。
2.制定实物费用定额标准。没有标准，试点就是一句空话。制定科学、可行的实物费用定额标准，准确计算资产购置及费用支出预算的总量，才能达到预算编制精细化、科学化，资产资源共享的管理目标。笔者认为，建立实物费用定额标准体系，可从以下几方面考虑：
（1）参照资产配置标准体系及项目支出绩效评价体系的建设方法，建立分类分档，分项细化的实物费用定额标准体系。标准的制定分为两个情况，一种是已有的行业标准，如参照行政单位实转试点的实物费用定额标准，结合高校的实际情况进行调整修订；另一种是没有可参照的行业标准，以实物费用的历史支出水平和所在区域行业的平均支出水平为依据，以学校可负担的财力为前提，结合部门的职能、工作量及占有的资源，选择人或实物为对象进行测算。无论那一种情况，都必须遵循实事求是的原则。分类分档是制定费用定额标准的基本方法，先分类，在同类内再分档细化。实物费用标准的制定可根据高校运行特点，既可以按单位性质进行分类，具体分为教学部门、科研部门、教辅部门、行政管理部门、后勤服务部门五大类进行测定，也可按业务性质进行分类，按照学术及研究和辅助服务两大类进行细化分类测定。学术及研究可分为教学活动、科学研究活动、其他教学服务活动、图书馆业务等；辅助服务可分为管理事务、房屋及维护支出、学生事务、后勤事务、其他事务等。两种方式也可结合使用。分类方式一旦选定，就要测算同类性质单位或活动的单项基准定额（同类性质、同一项目的平均开支水平），并结合同类性质不同单位的工作量，确定分档单项定额，档次越少，部门领域调整就越大，公平性也越强。各个单项定额标准的总和，构成单位基本支出的综合定额。在定额标准的制定中，必须找出影响标准测算的各种因素进行分析，运用因素分析法，量化影响因素的权重系数进行测算。在此，只是侧重于对基本支出中的实物费用支出建立定额标准进行探讨，是否也适用于项目支出中的实物费用支出项目则值得深入研究。
（2）建立实物费用定额标准的动态调整机制。实物费用定额标准的执行随着时间的推移，影响标准制定的各种因素一旦发生变动，就会逐渐脱离实际支出水平，例如政策、物价、管理目标等因素，标准也应该适度调整，以符合实际的需求。应建立实物费用定额标准管理信息系统，在系统内建立影响定额的因素分析模型，定期收集数据输入系统，进行实时分析，预测并评估因素变动对实物费用定额执行效果的影响，超过预先设定的偏差范围和幅度，就必须及时调整实物费用定额的标准，建立起实物费用定额标准建设的长效调整机制。
【参考文献】
[1] 财政部预算司.中央部门预算编制指南[M] .中国财政经济出版社，2011，2013.