高扬程抽水灌区科学水价补偿机制
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摘要 高扬程抽水灌区由于供水成本高，农业水价执行不到位，政策性亏损严重，不仅给灌区管理单位运行带来极大困难，而且给灌区农业生产造成很大影响。该文针对渭南市东雷抽黄灌区水价执行过程中存在的问题，以全省水价、电价补贴为契机，试图寻找一条既利于灌区活力发挥，又促进灌区经济发展，最大限度发挥国家财政补贴效益的水价补偿机制。
关键词 高扬程；抽水灌区；水价补偿机制
中图分类号 S407.9 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）16-0196-03
东雷抽黄工程是以黄河为水源的大型高扬程电力提灌工程，于1975年8月开工建设，1979年灌溉受益。灌区共建有各级抽水站28座，安装抽水机组133台，总装机容量11.86万kW。最高九级提水，累计扬程331.7 m，单机最高扬程225 m，加权平均扬程214.7 m。配套干支渠道51条，总长351 km。渠首设计引水流量40 m3/s，加大引水流量60 m3/s，设计灌溉面积6.8万hm2，有效灌溉面积5.58万hm2，惠泽渭南市的合阳、大荔、澄城、蒲城4个县13个乡镇的47.5万农业人口。沿总干渠西侧，依次设东雷、新民、乌牛、加西4个分级抽水灌溉系统，加上新民、朝邑两处滩地排灌工程共6个灌溉系统。开灌30多年来，渠首累计引水量32.4亿m3，斗口用水量15.3亿m3，灌溉农田139.47万hm2次，粮食总产量394万t，为渭南市农村社会经济的发展和人民生活水平的提高做出了巨大贡献。
与全省其他大型灌区一样，由于水价执行不到位，政策性亏损严重，单位入不敷出，职工收入低，工程老化失修，单位经济运行困难，职工均在期盼着全省大型灌区水价、电价补贴的落实[1-2]。另外，作为高扬程抽水灌区，由于电价成本在水成本中的显著比重，加上近年来电价持续不断的上涨，和自流灌区相比较，又要千方百计筹措泵站运行所必需的而灌农水价中根本未增长的那部分电费，从一定程度上已无法保证适时灌溉，严重影响了灌区农业经济的发展和灌区自身的良性发展。
1 现行水价距离实际成本相去甚远
1.1 现行水价
灌区现行水价是按照2004年陕西省物价局、省水利厅《关于大型灌区农业供水价格公示工作的通知》（陕价成发〔2004〕104号批复文件）精神执行。是由工程供水费用、基层管理费和群管费三部分构成，是与农民见面的终端水价，即执行终端水价，一价到位，一票到户。其中，工程供水费用0.358元/m3（国营水价0.22元/m3、抽水电费0.138元/m3），基层管理费和群管费分别为0.03元/m3。基层管理费和群管费按上级有关规定由基层村组直接支配，管理局只负责监督管理[3]。
1.2 现行电价
灌区抽水用电价格是按照陕西省物价局下发的陕价电调发〔2001〕128号《关于降低东雷抽黄灌溉工程用电价格的通知》和渭南市物价局渭价发〔2002〕92号《关于东雷抽黄灌区单方水用电价格的批复》文件精神执行。2007年陕西省分配一、二黄灌区抽水优惠电量指标由1.4亿kW·h提高到2.0亿kW·h，指标内抽水电费为0.10元/kW·h，指标外抽水电费为0.171元/kW·h。从2009年11月起至2011年12月，目录电价先后上调3次，灌区指标内抽水电费上调为0.198 4元/kW·h，指标外抽水电费上调为0.269 4元/kW·h。
1.3 成本核算
2010年底，在陕西省物价局和水利厅的组织下，对全省大型灌区2008—2010年农业灌溉供水成本进行了核定，按照核定原则，东雷抽黄灌区运行成本1.01元/m3，其中电价仍按0.1元/kW·h计算，运行成本中不计入固定资产折旧，生产运行成本如机电维修、工程维修等均按账面实际发生核算。但是，即使按照这样的低标准核定，灌区水价到位率也仅仅为35.4%。
2 高扬程抽水灌区水价构成的特殊性
2.1 生产运行人员相对多
东雷抽黄管理局为渭南市水务局下属行政事业性单位，目前单位各类人员共有1 124人，其中在职职工823人、离退职工301人。技术人员371人，其中高级工程师25人（含正高3人）、工程师55人、初级职称291人。职工结构由机电运行人员、灌溉管理人员、实体单位中从事多种经营人员三大块组成，其中机电运行管理人员280人，占在职人数的34%。
2.2 生产运行费用相对高
由于灌区始建于20世纪70年代，试制产品多，国家明令淘汰的落后产品和超期服役设备仍在使用，加之长期高含沙引水，造成机电设备腐蚀损坏严重，这些设备绝缘等级低，能耗高，运行成本大，事故隐患多，机组性能可靠性差，大多数已处于带病运行状态。因此，每年的设备检修费、维护抢修费用必不可少，造成高扬程抽水灌区运行管理费用相对较高。
2.3 电价在水价中所占比重太高
按照东雷抽黄灌区批复水价，国营水价0.358元/m3，按单方水耗电量1.38 kW·h折算，优惠指标内抽水电费为0.138元/m3，电费占比38.5%，指标外抽水电费将达到0.236元/m3，电费占比高达65.9%；而按照东雷抽黄灌区现在执行电价，优惠指标内电价0.198 4元/kW·h，则电费高达0.274元/m3，电费占比76.5%，而一旦超过优惠指标，抽水电费就将达到0.372元/m3，电费占比高达103.9%。
2.4 电价调整频繁，政府电费补贴滞后
灌区电价从运行初期至今先后经过10多次的调整，而灌区水价却是从2000年市物价部门批复后至今从未调整过，电价的大幅上涨，造成灌区电费支出翻了1番，灌区管理单位征收到的水电费大部分用于电费支出。2010年省政府有关部门出台了高扬程电费补贴办法，按照抽水灌区实际用电量核算，对超出优惠指标外的抽水电费，每年底由省政府财政拨款至灌区管理单位。虽然省政府对超出部分进行了补贴，但是电力部门是按月结算，灌区管理单位在水价不能上涨的情况下，对超出优惠指标的电价部分要预先进行垫支，而灌区单位的主要经济收入仅来源于水费，根本没有能力提前支付。结果使得近年来每次开机前申请用电十分困难，电力部门因电费迟迟不能按时上缴而拒绝供应用电，延误了农时，特别是一些高效早熟水果，由于错过了最佳灌溉时机，严重影响了灌农的经济收益。
3 高扬程抽水灌区现行水价带来的问题
3.1 职工收入低，单位运行困难
由于水价政策性倒挂，管理费用不足是灌区管理单位面临的最大困难。市场物价水平不断上涨，管理费用逐年增加，而灌区造血功能先天不足，在压缩一切不必要开支外，单位运行年需费用3 000万元，灌区年均水费收入1 500万元，连同市财政补贴的公益性人员与离退休干部经费1 000万元，每年资金缺口近500万元。由于单位收入主要靠水费收入，来源少，至今差旅费、防暑降温费及劳保用品折算费仍然执行20世纪90年代的标准，同时在住房公积金、人身意外保险、失业保险没有着落的情况下，管理局拖欠职工工资总额达3 600万元，目前过渡性津补贴只发到60%，职工年均收入不足2万元，工龄在10年上下的职工，月收入基本在1 000元左右。由于收入低，福利差，且工作条件艰苦，造成职工队伍思想不稳，人才外流，管理下滑，年轻职工家庭问题突现，矛盾增多，稳定队伍任务十分艰巨。
3.2 高含沙引水造成渠道淤积严重，灌区清淤负担沉重
东雷抽黄灌区是以黄河为水源的高扬程电力提水工程，由于其高含沙量的特殊性，加上近年来黄委的调沙试验，使得灌区各级渠道泥沙淤积越来越严重，制约了灌区工程效益的发挥。据管理局泥沙观测资料显示，1991—2008年年均引沙量44.2万m3，按清沙单价10元/m3计算，需要清沙费用442万元（不含堆积占地费用）。而这么大的清淤费用又远非灌区所能承受，加之农村劳动力的流失及现行农村管理现状，使得“一事一议”等群众性清淤工作难以开展，往往贻误灌溉良机，造成农作物因得不到灌溉而减产减收。
3.3 水价政策与灌区定性不配套，工程维护管理陷入困境
2005年东雷抽黄管理局被列入体制改革试点单位，2007年确定为准公益性单位性质。批复中明确农业灌溉仍为自收自支，灌区运行管理和工程维护费没有得到实质解决。而灌区水价政策多年来受政府管理，实际执行标准远低于成本，且低于部分又得不到财政弥补，与灌区基本定性形成矛盾。灌区年水费收入连职工工资都无法保证，运行经费保障和工程维护更无从谈起，政策性亏损造成灌区运行艰难，生存陷入困境。
3.4 基层用水组织难以监管，到户水价执行难度大
基层用水组织运行管理费用主要来自水价结构中的基层管理费及群管费。基层管理费是从1999年起执行0.03元/m3标准，群管费即浇地费是从2002年起执行0.03元/m3标准。目前，物价水平与之相比已翻了近2番，原核定的管理费已根本无法满足正常运行需要，不足部分没有来源，为了保证灌溉正常运行，基层用水组织均出现不同程度的加收管理费现象。因受管理体制限制，基层用水组织系地方政府负责管理，造成管理局权力有限，无法对末级渠系组织实施有效监管，致使终端水价政策与灌区管理体制相互矛盾，对灌区实施一价到户政策造成很大影响。
3.5 推进水价改革面临“两难”局面
一是执行水价达不到供水成本，且供水量受天气影响波动较大，水费收入不稳定，加上还要承担的防洪、生态保护等公益性支出任务，工程设施不能正常维护管理，正常运行得不到保证。二是受粮食生产效益低、农民对水价的承受能力有限以及目前国家实行的惠农政策等因素制约，提高灌溉水价面临很大困难。
4 陕西省政府对水价、电价补贴的推进以及灌区水价、电价补贴政策制定的困境
2009年陕西省政府明确要求，由陕西省物价局牵头、省水利厅配合，对全省大型灌区农业供水成本进行核算；由财政厅牵头，物价局、水利厅配合，调研全省农业水价及高扬程灌区电价补贴方案，提交省政府常务会讨论通过。2010年陕西省物价局、水利厅完成了对各灌区水价成本的核算，但是灌区水价补贴及电费补贴政策却迟迟不能出台，期间虽经有关部门多次督催，但截至目前，仍没有落实到位。究其原因，主要有如下几点。
4.1 对非农业灌溉资产、人员剥离遭到得利灌区抵制
拓展城市供水、工业供水、水力发电是灌区摆脱贫困的有效途径。近年来，陕西省一直提倡灌区利用自有水土资源，大力发展多种经营，从而使灌区摆脱困境。陕西省共有13座大型灌区，借助给西安市、铜川市供水以及水力发电，部分灌区经济状况有了很大改变，甚至发展成为灌区支柱产业。此次，在对农业灌溉水价、电价补贴政策中，省政府要求全省各大灌区站在统一的起跑线上，对灌区经营性资产进行剥离，遭到相关灌区抵制，间接影响了水价、电费补贴政策的出台和到位。
4.2 灌区关心的是经费艰难、职工收入改善，而政府考虑的是农民减负、农业增收
在现行水价政策情况下，灌区农业灌溉执行水价远低于成本水价，造成灌区经费拮据，工程设施及机电维修得不到保证，职工收入没有保障，各大灌区对水价补贴和电费补贴要求迫切，目的在于通过“两补”，能有效改善单位政策性亏损程度，提高职工收入和福利，促进灌区设施效益正常发挥。而政府着眼点则在于如何给农民直接减负、农业增收，看不到灌区因运转困难、职工收入低等所带来的后果会更加严重：灌区单位资金拮据，机电设备和工程设施维修养护得不到保证，职工收入低下，工程设施效益得不到正常发挥，职工队伍不稳，如此恶性循环，更谈不上为灌区服务，也就无从谈起农民减负、农业增收。
4.3 国家近年来对水利基础设施的投入在一定程度上掩盖了灌区的困境
近年来，国家加大了对灌区水利基础设施建设的投入，有效地改善了灌区农业生产条件，提高了渠道的输水能力和泵站的安全运行率，职工居住和工作环境也相应得到了改善。国家所批工程改造费用均是通过各级财政部门拨入灌区，这使得主导“两补”政策的有关部门误认为，灌区资金相对充裕，殊不知所有工程项目改造资金均为专款专用，且在政府各级部门的监督下使用，灌区根本无理由、无权力进行支配。这在一定程度上，掩盖了灌区的经济困难和职工收入的艰难，与农民工相比，灌区职工甚至不如农民工一年的收入高。
4.4 灌区水管单位对纯公益性事业单位的追求和政府对灌区加强管理、深化服务的要求既对立又统一
2008年，陕西省在水管单位体制改革中，对全省13座大型灌区定性为准公益性事业单位，而各大灌区普遍认为灌区农业属于弱质产业，对肩负着农业灌溉的灌区单位应该确定为公益性事业单位，在自身提交的“两补”方案中，均向公益性事业单位看齐。但是，政府部门则担心因国家财政补贴到位后，灌区单位失去深化服务的动力。二者并不矛盾，既对立又统一，在灌区定性为纯公益性事业单位情况下，政府有关部门应加强对灌区运行管理的监管力度，制定年度目标任务和相应的考核管理办法，以有效增强相关政策的执行到位[4-5]。
5 高扬程抽水灌区水价补偿建议
5.1 建议电费由省级财政全额补贴
农业灌溉的水价成本是动态成本，它不但随着构成水价成本的各项因素（如管理人员工资、电价征收标准、设备及设施维修养护投入）的变化而变化，还受气象等自然因素的制约，在风调雨顺的时候，农业灌溉水量减少，它的成本就会提高；甚至还受社会因素影响，农业产出低，农民收入少，就会影响农民灌溉积极性，使灌区用水量减少，水价成本也相对提高。
由于使水价成本变化的因素很多且不确定，所以长效补贴机制是制订“两补”政策所必须考虑的。本次“两补”政策至今历经4年多而未到位，所以不管政策制定者还是灌区管理单位，一是都不应该抱有有问题再反映、再解决的思想，而应该未雨绸缪，在“两补”政策中体现变化并孕育解决方法；二是要处理好补贴和服务的关系，通过补贴促进灌区发展，而不是水利职工在收入有保证后消极对待工作；三是“两补”政策要全省一致，由省级财政统一补贴，不要形成因各地财政状况不一而有名无实。
电费是高扬程抽水灌区水价成本主要组成部分，电价又是灌区管理单位最无法控制的，它也是抽水灌区有别于自流灌区的主要因素。由此建议，对高扬程抽水灌区，其电费由省级财政全额补贴。具体收费程序由地方供电部门协同灌区对抽水用电量进行核实确认后，由省级财政直接划入供电部门，既避免了因电价不断上涨给水价带来的影响，又平衡了抽水灌区和自流灌区水价成本的差距，同时又防止灌区虚报冒领。就东雷抽黄灌区而言，相对2007年核定水价标准时的电价标准，现行目录电价在指标内和指标外涨幅均为0.098 4元/kW·h，按年均用水量7 500万m3、年均用电量10 500万kW·h折算，省财政每年约需补贴电费1 033.2万元，折合用水补贴0.138元/m3，补贴率13.66%。
5.2 管理人员工资及生活性津贴由省级财政统一补贴
2008年水管单位体制改革将农灌列入经营性事业单位，既不符合农业灌溉管理现状，又损害灌区职工感情，将管理人员工资及生活性津贴纳入补贴可以很好地解决这一矛盾；同时，这部分在水价成本中比重很大，且近年来因国家政策变化很大，将管理人员工资及生活性津贴由省财政补贴可相对容易解决水价补贴长效机制，具体办法为：按灌区核编人数，将职工工资及生活津贴参照全额事业单位纳入省级财政统一管理，每人一卡，遇到国家政策调整随时调。按现行标准，目前单位各类人员共1 124人，按2010年数据，合理薪酬为3 000.41万元，该年度灌溉用水量7 022.68万m3，折合用水补贴0.427元/m3，补贴率42.27%。
5.3 管理人员岗位性津贴、设备、设施、灌区管理单位各种管理费用由水费征收解决
管理人员岗位性津贴由水费征收来解决，可以激发职工服务的热情；灌区管理单位各种费用由水费征收来支出，可以使灌区管理者特别是决策者进一步深化灌区管理，提高灌溉效益。目前，现行征收水价0.22元/m3，占合理成本（1.01元/m3）的21.78%。
通过以上补贴和水费征收，可以达到水价成本的77.71%，灌区农民也因国家补贴，可以少缴水费0.138元/m3。这样一来，灌区基本可以实现良性运转，且关键情况是政府部门不需要间隔一定时间再重新核算成本、重新讨论补贴办法，从而使政府部门能将精力全部投入到对灌区的深层次管理上来，灌区也能将全部精力集中投入到为灌农的服务上来。
5.4 基层管理费、群管费适当从水费征收中解决
按照当前市场经济发展来看，灌区基层管理组织费用明显不足，针对水价构成中的基层管理费和群管费，建议按照2010年调查摸底情况，对所差费用可从水费征收中予以解决，无需再从财政上进行补贴。灌区管理单位要严格实行终端水价，配合物价部门加强执法检查力度，杜绝基层用水组织私自加价，损害灌农利益。同时，年用水量愈高，提取的基层管理费亦愈高，以便更好地调动基层管理组织服务灌农的积极性。
6 参考文献
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[5] 康卫军.当前桃曲坡灌区运行中存在问题分析与对策[J].陕西水利，2008（4）：74.