都会区与城市病

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随着现代交通运输业的迅速发展，区域经济一体化的进程中，地理上毗邻的城市往往会形成一个相互影响、关系紧密的“城市群”或“都会区”。

在西方的发展史上，都会区的出现，曾对欧美传统的市镇自治管理体制构成了一定程度的冲击。以美国为例，美国共有纽约、波士顿、洛杉矶等几十个都会区。其中，波士顿都会区包括波士顿市和温索普、剑桥、牛顿等毗邻的十几个市镇；比较知名的剑桥市，拥有全球顶级高等学府哈佛大学和麻省理工学院，与波士顿隔水相望。波士顿本市仅有200多平方公里，60多万人口；都会区内各市镇负责本区域内的地方性公共事务，互不隶属。问题在于，由于波士顿的中心地位，其白天会聚集100多万人口， 60万以上的人口需要每天乘坐地铁等公共交通设施往返于波士顿与周边市镇。因此，在交通、通讯等方面，都会区的中心城市必须与周边市镇进行长期合作。波士顿的地铁最早开通于1897年，于今已经面临“设施老化”等问题；一旦需要重建，势必对市民生活构成严重影响。所以，美国历史比较悠久的都会区，也会面临“可持续发展”的困境，以及政府间关系协调的日常工作。

近年来，中国区域经济一体化进程发展迅猛，正在形成“长三角”、“珠三角”和“环渤海”等“经济圈”，“经济圈”中毗邻的城市即可构成中国的“（大）都会区”。与欧美国家的不同之处在于，中国都会区一般实行“市管县”体制（直辖市的地位尤为显赫），它们与周边市县之间具有行政上的隶属关系，而非地方自治体制下的平等关系。进一步说，中心城市居于都会区内经济、政治、文化中心的绝对支配地位，其对辖区内其他县市在财政上拥有“抽水机效应”（财政汲取能力）和“漏斗效应”（上级政府转移支付的财政截留能力），于是其公共服务的水平，甚至公共部门雇员的工资、福利等等，均高于其他市县。于是，中心城市，尤其是京沪两个直辖市，吸引了越来越多的居住人口，可能会超过其承载限度，使交通、环境问题成为短期内无法解决的难题。

城镇数量激增、人口规模急剧扩大，这是中国社会转型的典型标志。为应对城市化过程中的困局，三中全会提出：“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”但是如何贯彻实施，却成为实践中的难题。

刘亚平博士曾经提出：“竞争中地方政府的成功将越来越依赖于地方政府采取差异化策略的能力。地方发展越来越依赖于对各种流动要素的吸引力和应用这些财富创造新价值的能力。而地方政府一旦能够通过运用高模仿成本的竞争策略有效地建立起自己的比较优势，就能进入自我增强的正反馈循环中，为地方带来可持续的发展。”

实际上，中国中心城市的竞争能力主要依托于其权力等级，以及相应的财政能力和公共服务水平。因此，其独特优势在助长其成为超大城市的同时，也会使其在公共交通、环境保护等方面陷入困境，从而无法实现真正的可持续发展。参照国外都会区管理体制的有益经验，我们或许可以得出这样一个结论：分散中心城市功能，通过地铁等现代交通设施实现中心城市与周边市镇的交通便利，积极促进基本公共服务的均等化，才能最大限度地纾解都会区管理中遭遇的种种困境。

周刚志：武汉大学法学博士，厦门大学法学博士后，曾任厦门大学法学院讲师、副教授，现为中南大学法学院教授，中国财税法学研究会理事，中国财税法教育研究会理事。主要研究财政宪法学，并从事宪法学、行政法学、财税法学的教学工作，主持国家社科基金后期资助项目、司法部项目等国家级、省部级课题5项。