分权视野下我国地方政府行政问责制的困境探究
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[摘要]在我国社会主义民主政治发展进程中，作为责任型政府和服务型政府重要构成要件的行政问责制，在其中扮演着重要角色。与此同时，我国现有的各级政府行政问责实践却不断暴露出诸如行政问责制有效实施的环境氛围不健全；地方政府异体问责不足；地方行政问责的法制化、程序化建设滞后；必要的配套保障性措施存在缺陷等不足。因此，有必要在我国特定的社会经济条件下，针对地方政府行政问责的实际困境提出可供参考的改善对策。
[关键词]分权；地方政府；行政问责；困境；解决路径
[中图分类号]D63
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2015）13-0061-03
一、引言
为顺应时代的发展潮流，我国分步进行了政治体制的分权化改革：中央政府有计划、有步骤的向地方政府放权，将放权与让利相结合，事权与财权相结合，充分调动和激发地方政府的积极性和主动性。在这一具体的政治改革背景下，针对地方政府的行政问责实际情况，有针对性地开展实践性探究有着特定的时代意义，它对于提高政府的公信力，建设权责一致的责任政府、依法行政的法治政府发挥了巨大的推动作用。
二、有关地方政府行政问责制的基本认识
对地方政府行政问责制这一概念的界定，国内学者各抒己见并未形成统一的认识，本文根据行政问责的基本程序将其定义为：地方政府官员在行使职权的过程中，由于没有履行或没有正确履行法定职责，影响行政运行的效率、行政机关口碑、信度或效度，甚至损害了部分行政管理相对人的合法权益，而被问责客体追究其包括政治责任、岗位责任和道义责任等在内的诸多责任的一种制度。作为评估地方政府行政管理效能的一般性程序，地方政府行政问责制有效检验了地方政府的运行效率，这一制度作为国家行政问责制的有机组成部分，并没有脱离行政问责制的基本框架。由此进一步分析，地方政府行政问责制的基本构成要素可以概括为以下四个方面：（1）问责主体和客体，即由谁问责和对谁问责。（2）问责范围，大致包括对发生的重大事件、错误决策、行为、行政不作为的问责等。（3）问责程序，即依照什么样的过程或步骤进行问责。（4）行政问责后果，指被问责对象在被问责后以何种方式承担何种责任。
在地方各级政府建立行政问责制的积极、有效探索中，较为典型的有长沙市、天津市、重庆市、浙江省、海南省、昆明市、深圳市、安徽省、云南省等，各地实施行政问责的力度不断增大且问责制度正不断走向法制化。
三、我国地方政府行政问责制的现实困境分析
近几年，我国行政问责制的实践成果显著，但地方政府行政问责制尚处于起步阶段，并在其实施过程中暴露出诸多现实困境，限制其进一步的开展，具体表现为以下几个方面：
（一）有效实施行政问责制的环境氛围不健全
首先，行政价值理念低俗化。我国公共行政的价值理念应是维护社会公平、正义，维护公共利益，而现实中的一些行政官员所表现出来的价值理念却倾向于低俗化、庸俗化：行政人员自恃握有铁饭碗，不求无功但求无过；为谋求私利，贪赃枉法触犯法律；作风问题突出，触犯道德底线的现象数见不鲜。其次，行政价值选择功利化。一些行政人员在错误的价值理念的指引下，缺乏正确的政绩观敷衍了事，行政问责根本达不到预期的效果。最后还有行政价值取向利己化，行政人员在行政过程中为达到个人目的而采取有悖于公共行政利益的行为方式，诸如此类的若干异化了的行政价值理念作为一种精神力量，对健全行政问责制的环境氛围而言是一种巨大冲击。
（二）地方政府异体问责不足
就我国目前的问责实践而言，同体问责起主导作用，异体问责特别是人大的问责所占比重较小，这一问责主体的现状严重制约了问责预期功效的发挥。具体而言，首先，人大问责职能的发挥受限。在我国的政治体制中，各级党政权力独大，人大的最高权力得不到体现，行政官员的任命，行政部门的运作很难做到真正的向人大负责。其次，公众参与不足。行政问责制的顺利实施离不开公众的支持，但在实践中，或是由于信息不畅通，或是由于公众的参与热情不足，亦或是参与渠道不畅通等种种原因，造成了作为权力真正拥有者的公民很难发挥其应有的问责作用。再次，行政过程不透明，信息不对称现象严重。其一，政府作为公众的人，代为行使其权力，但信息不对称的存在导致了机会主义的出现。其二，我国的话语权主要掌握在政府手中，问责主体难以与政府的权力壁垒相抗争，监督主体处于信息沟通最底端，使其对政府监督作用的发挥受到严重制约。
（三）行政问责的法制化建设滞后
现阶段，诸多地方政府在中央政府的指导下已经有意识、有目的地开展了一些有关行政问责方面的地方立法工作，但总体看来，行政问责制的法制化建设远落后于其实践的开展，迄今为止，我国尚未出台一部全国性法律，而现有的规范性文件法律又存在地位低、权威性欠佳、问责标准等相关规定不明确等问题，这些情况直接造成指导问责实践的细节性规定缺乏统一性和科学性。另一方面，地方政府制定的问责规定、办法缺乏针对性，内容过于笼统，导致其在实践中难以做到有据可依、有理可依而常常使其流于形式。此外，由于缺乏统一的问责标准，同样性质的责任事件在不同地区可能会有不同的问责结果，直接损害了问责制的权威性。
（四）行政问责制的配套保障措施存在缺陷
1.被问责官员的申诉权与救济权的缺位
在我国的行政问责制的有关规定中，“被问责官员在行政问责实施出现偏差时是否拥有足够的申诉和救济的权利”这一主题往往被官方忽视，而我国问责的实践对于这一问题的答案是：首先，问责的结果通常是不可逆的惩罚性措施，即使出现误判，被问责的公务员也没有相应的申诉权、救济权用来维护自身的合法权益。同时，针对公务员申诉、控告程序方面的规定，公务员法只作了原则性解释，并未做出具体的程序性规定，缺乏具体的可操作性的指导。其次，法律制度并没有对公务员责任的豁免做出规定。基层公务员面对上级违法或不合理的命令时，他们没有权利进行理性地审查、判断和比较，只有执行这些命令才能避免上级的责难，若执行这些命令所造成的后果是负面性的，对直接责任承担者的确认也存在诸多疑问。
2.被问责官员的复出问题突出
近几年来，经过新闻媒体披露的各种不合理的政府官员复出事件不断引发公众热议，引起公众对官员复出真实情况的质疑。我国学者龚维斌对此现象的看法是：官员复出必须在法律、法规的赋权下，经过制度化程序，做到另公众信服，也使得官员有重回政界的底气。缺乏科学的制度支撑以及严格的官员复出程序，复出的官员无法另公众信服，行政问责制的权威性和严肃性也无法得到捍卫。
四、消解地方政府行政问责制困境的具体路径
地方政府行政问责制是一项系统工程，不能仅靠一时的问责风暴与问责政策来维持，需要包括良好的文化氛围、多元化的问责主体、完善的行政问责法律法规以及配套制度等作支撑，促使地方政府行政问责实现由风暴型问责向制度型问责的转变以及由人治型问责向法治型问责的过渡。针对上文所述的有关地方政府问责实践中表现出的诸多困境，在考虑我国的现实条件下，可采取以下措施进行改进：
（一）全面开展行政问责制的文化建设
首先，塑造服务型政府的行政价值理念，并通过实践将理论转化为现实。注重行政人员的素质、道德水平，在提高行政人员选拔门槛的前提下，通过多种教育、培训方式，帮助其塑造正确的行政价值理念，行政人员要做到始终把全心全意为人民服务作为主导价值观。同时，除了要求树立正确的价值观外，还要促使行政人员加强自我教育、学习，把对行为的价值评判与褒贬变成实际的行为选择和取舍，将价值观转化成现实的力量。其次，将道德评价纳入行政组织的绩效评价过程。政府部门要积极营造有利于道德责任履行的氛围，将道德等因素引入对官员的政绩评价中，努力构建有助于道德责任发展的行政文化。同时，政府部门有必要加强对行政失责的防御工作，为正处于道德困境的行政官员提供咨询和帮助，将失责的损失降到最低。
（二）实现地方政府行政问责主体的多元化
多元化的问责主体是完善地方问责体系所必不可少的，审视我国现有的地方政府行政问责实践，异体问责不容忽视，健全和强化异体问责可从以下几个方面人手：第一，加强立法机关问责力度。首先，对人大、执政党和政府三者间关系进行科学定位，充分肯定人大的权威和地位，确保其监督检查职能的有效发挥。其次，在完善人大问责的具体细节以确保人大问责权实施的合法性、有效性的同时，加强人大自身的素质教育，构建一支专业的队伍，使其担负起问责的职能。第二，健全司法机关问责。一方面，加快司法改革，保证司法独立性。另一方面，在司法机关、政府监察机构和纪检部门之间，建立起长效的工作协调机制。此外，扩大司法机关的受案权限和范围，加强人民法院对政府的司法监督的力度。第三，加强公民的政治教育，鼓励公民积极参与问责，在积极培育公民政治参与意识的同时畅通公民有序政治参与的多方渠道。此外，政府部门要重视群众的举报，为举报者提供必要的安全保障。第四，加强媒体问责。借鉴西方的成功经验，制定专门的法律、法规，在保证新闻媒体参与权的同时有效约束新闻媒体的行为，确保其有序参与。第五，正视派和非营利性组织的多重作用，努力建立完善的、可操作性强的法律制度保障派和非营利性组织有效地参与地方政府行政问责。
（三）完善地方政府行政问责的法律体系
行政问责作为一种带有利益剥夺性质的政治行为，若没有完善的法律、法规作外在的保障，很难将其不变质的进行推广。要把地方政府行政问责制化为一种常态化的政治生活，就必须完善相应的法律体系，努力构建地方政府行政问责的长效机制。
第一，着手制定我国的《行政问责法》。我国应在国家层面上建立一套完整透明的、程序合法的相关法律系统，各个地区在此基础上结合本地的实际发展，实事求是、因地制宜地制定地方问责的法律、法规，使得地方政府行政问责的法律强制性以及执行力度有所保障。具体而言，即统一行政问责的法律规定，出台我国的《行政问责法》，具体规定行政问责的范围、内容、程序、责任追求等问题，建立完整的法律制度体系。
第二，制定明确的公务员行为规范。作为《公务员法》有力补充的公务员行为规范可以通过对公务员职责、行为进行详细的描述，最终起到帮助公务员提升业务能力以及在发生违法失责现象时可以帮助理清责任归属的作用。
第三，应该加快完善地方问责法规。我国地域差别明显，各地方发展环境因素、首要目的、民众接受度各不相同，这些因素决定了我国在需要统一问责法律的同时也必须考虑地区差别，制定具有针对性的行政问责法律法规。首先，应对现存的地方问责法律、法规、政令等进行集中统计，消除地方条款中的冲突、矛盾；其次，各地方政府应以国家行政问责法为基础，结合地方实际进一步深化细化，弥补制度缝隙和法律真空，尽可能地避免笼统化做到详细具体。再次，地方政府行政问责制应有目的的倾向于民生问题，更重视对公共服务职能方面的问责，把管理不善、决策失误、政绩平平、行政不作为等纳入地方政府行政问责范的范畴。
（四）行政问责制度的配套保障建设
1.建立健全被问责官员的权利救济制度
首先，明确权利救济的程序。行政救济是行政人员权利救济的首要手段，在行政救济解决不合理的情况下可以选择诉诸于法律救济，这既显示了行政机关的行政自，又能够形成对行政机关的合理监督。其次，建立相对独立的行政救济机关，切实保障裁判的公正性。最后，建立被问责人员的司法救济制度，使行政人员在权利受侵害时可依法维护自己权益。根据我国现有的公务员法规定，公务员可依法向上级机关或者专门机关提出控告，实现内部救济。此外，那些被问责的行政人员如果通过内部救济也无法有效的维权，则可参照公务员法规定的聘任制公务员权利保障的司法救济制度，进行相应的司法救济。此外，必须明确规定行政人员的免责情形。在法律制度框架内，行政人员对在执行职务中造成的损失可以有条件地豁免责任，以鼓励和保护下属拒绝执行违法或不当的命令。
2.完善问责官员复出机制
官员复出机制的总思路是：在遵守相关法律规定的前提下，对官员复出情况应进行具体问题具体分析，实现公众监督下的适时适当复出。
首先，严格遵守我国现有法律、法规，一方面对于那些违法乱纪、的官员要追究其刑事责任，严惩不贷，起到应有的警示作用，对公众负责。另一方面，对另外一些日常工作表现良好，仅是由于对客观规律认识不够等原因而被问责的官员，允许其依照相关程序实现公众监督下的适时适当复出。其次，加强复出机制的透明性，完善制度设计。通过各种途径尽可能的实现官员复出程序的透明化，通过媒体公示、公众参与评定等形式，保障公民的发言权、监督权，尊重民众的诉求。在官员复出制度设计上，要在完善官员复出的事前监督、过程监督和事后监督的同时，对出现问题的复出事件严惩不贷。
地方政府行政问责制作为政府回应社会和民众的民主诉求的一种手段，已成为政府改革的重要内容，得到各级地方政府的普遍认同和高度重视。但是，我国地方政府行政问责制的发展仍处于初始阶段且理论研究远滞后于实践的应用，缺乏系统的先进理论支撑，使行政问责制自诞生之日起就具有强烈的功利性、工具性和随意变动性，在实施过程中面临着诸多的困境，因此必须加强对行政问责制的理论研究，结合我国的现实国情探索地方政府行政问责制的优化策略，最终使行政问责制成为政府管理活动的一个有机组成部分，以此保证政府及其工作人员积极认真负责地履行职责，实现责任政府的建设目标。