反倾销浪潮挑战中国
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今年以来已经有100多起针对中国的反倾销贸易案件,真是中国做错了还是应换个角度来看待?
10月6日,欧盟部长理事会公告,裁定中国输欧无缝钢管对欧盟产业构成损害威胁,决定征收17.7%-39.2%的最终反倾销税;美国商务部随后也跟进,对中国出口的无缝标准管、压力管进行反倾销和反补贴调查;印度、墨西哥、阿根廷等国也纷纷提出针对中国产品的反倾销调查请求⋯⋯由此掀起了继不久前美国对华轮胎特保案之后,新一轮针对中国的反倾销浪潮。
“醉翁之意不在酒”
对于美国等国家频频挑起的贸易摩擦,中国尽管也通过对美国肉鸡、汽车等产品的“双反”措施进行反击,但坊间看来,中国的反击更多地保持了节制、保守的性质。有舆论分析,各国对中国的反倾销是“醉翁之意不在酒”,人民币汇率才是本波贸易争端的核心问题。英国《金融时报》曾指出,除了反倾销调查,中美之间另一个潜在的触发点将是美国财政部是否宣布中国政府操纵汇率。
10月15日,尽管面临着国内一些工会团体的压力,美国财政部递交国会半年度的报告中再度拒绝指称中国操控人民币汇率。不过这份报告重申美国依然认为人民币币值遭到大幅低估,且将继续游说中国政府放开人民币汇率。美国官员还呼吁中国外汇汇率机制应更富有灵活性,并表示这种努力将令中国在维持物价稳定上获得更大空间。
目前,中国拥有价值约2.3万亿美元的外汇储备,其中很大部分购买了美国国债。这被认为会令美国在对中国产品进行反倾销制裁时有所投鼠忌器。然而,美国总统奥巴马在宣布对从中国进口的轮胎征收惩罚性关税后,现在看来,美国根本没有把中国的反制措施放在眼里。奥巴马政府如此行事,只有一个合理解释,就是政治考虑,以贸易手段向中国施压,要求中国在经济利益上让步,例如允许人民币加速升值。
与此相呼应的是,西方七国集团10月3日在土耳其举行财长和央行行长会议时,再次要求人民币升值,并指责人民币币值过低是全球经济失衡的关键。
近段时间,人民币汇率屡创新高成为坊间关注的话题之一。而对于本次人民币汇率创5个月以来新高的原因,多数观点认为,除美元近期较为疲软外,更深层的因素是各国借外贸压力逼迫人民币升值。有学者认为,在中国出口贸易开始保持强劲势头后,美国等国家开始希望通过逼迫人民币升值的方法,来提高本国产品的竞争力,从而达到经济回暖的目的。
实际上,西方重弹“人民币升值”的老调意在转移视线、推卸责任,人民币升值不仅不能减少西方国家的贸易逆差,而且会延缓全球经济复苏的进程。最近,在北京大学发表演讲的诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家迈伦•斯科尔斯指出,中国“不应为金融危机买单”,而一旦人民币急剧升值,中国的出口势必受到打击,中国庞大的外汇储备也可能缩水。
反倾销有其深刻根源
中国商务部公平贸易局的统计显示,今年前三个季度,全球共有19个国家和地区针对中国产品发起了88起贸易救济调查,其中包括17起反倾销和9起反补贴调查,涉及金额总计多达102亿美元。
世界贸易组织总干事拉米表示:“如果以年数据为基准,中国的确已经成为反倾销打击的最大对象。这些数据背后潜藏的问题其实很简单:如今中国是地球上最大的出口方。对于那些在其他很多国家生产加工,但最后在中国组装的制造业产品,中国常常是处于这个生产链的最后一环。而反倾销又是针对最后的出口方,中国作为最后的出口方自然就成为了打击目标。”
而作为一种贸易政策工具,反倾销使用与否,更有着其深刻的政治根源。就经济效率而言,反倾销绝不是一种合理的国际贸易制度安排,容易导致进口国、出口国两败俱伤。生产补贴尽管比反倾销税更符合经济效率原则,但事实是,反倾销制度在世界上日渐流行,个中奥妙在于政治“游戏规则”:年复一年的政府预算审查过程中,补贴很容易受到质疑;当政府面临财政压力时,补贴项目更容易成为削减预算首当其冲的目标。相反,关税和其他进口壁垒一旦通过实施,非但无须面对年度审查的关口,甚至因其给政府带来一定收入而有较大政治吸引力。欲取消反倾销税,不仅要受到贸易保护主义利益集团的抵抗,还会遇到来自关税等项财政收入受益者的阻力。
中国之所以成为世界反倾销的“重灾区”,有其深刻的原因:一、“非市场经济”定位。《中国加入世界贸易组织议定书》第15条将中国定性为“非市场经济国家”(从2002年起维持15年)。因此,许多国家在实施反倾销时不给予中国企业市场经济的待遇,在确定中国出口产品的正常价值时,采用所谓“第三国的替代价格”,即以与中国产品没有任何关系的第三国的价格作为判定标准。“替代国制度”大大增强了国外对华反倾销的随意性和武断性,导致反倾销的滥用。
二、中国企业和政府部门不积极应诉也是频遭国外反倾销的一个重要原因(美国对华轮胎特保案首开WTO争端解决机制先河),致使他国可以毫无顾忌地对华反倾销。同时利用中国企业应诉不积极或填写应诉答卷的时间差,将不符合事实的倾销幅度计算单方面强加于人。国外反倾销法一般都明确规定涉案企业不应诉,或不能真实地提供调查所需材料时,负责案件审理的部门可以直接根据其掌握的“可获得的信息”做出缺席判决,而这些“可获得的信息”通常是方的一面之词。
三、根据美、欧等主要贸易伙伴的反倾销审理流程,中国应诉方要在存在语言障碍的情况下,用40余天时间完成大量繁琐的工作:组织企业应诉,查找海关统计,详细统计涉案企业在调查期内的出口数量与金额,在媒体上立案通知,聘请合适的律师,应诉企业开具授权委托书,填写动辄上万页的调查问卷等等。这些工作如期保质完成确实难度很大,也给方提供了利用时间差的机会。另外调查问卷中某些问题涉及中国厂商赖以安身立命的机密配方和生产工艺(如美国诉华碳化硅倾销案),要求中国厂商无条件配合更是强人所难。
四、忽视档次与质量差异。与发达国家同类商品相比,中国出口商品档次、质量往往较低,价格较低是正常的,但外国方和主管机构经常有意无意地忽视这一点。
中国欠缺反倾销成文法
倾销属于不正当竞争行为,会对进口国的国内产业造成严重损害,反倾销本无可厚非。但是,世界上越来越多的国家正在滥用反倾销,即以反倾销之名行贸易保护之实。尽管WTO为此制定了较为严密的《反倾销协定》,被称为“世界反倾销法领域的一场革命”,但在实际操作中仍然存在许多技术性问题。而中国国内反倾销成文法的欠缺,无疑给各国相关产业利益集团提供了肆无忌惮的攻击机会。
事实上,欧美等国在20世纪都曾经被指控为制造倾销的行家里手。如果将欧盟作为一个单一的经济体来计算,那么,它在1987年以来所遭受的反倾销调查总数比中国还要多,美国仅次于中国,是遭受反倾销调查列第二位的国家,日本则名列第三。其他如韩国、中国台湾等制造业较强的国家和地区也名列前茅。
早在WTO的前身――关贸总协定(GATT)成立之初,反倾销案件主要发生于经济发达国家之间,但目前反倾销案件已常见于各种国家之间。这一事实表明,所有在制造业领域具有竞争优势的国家和地区,都有可能成为反倾销的打击目标。但对于中国出口企业尤其不利的是,按照欧美国家法律,中国不是市场经济国家。这是非常重要的一个因素,因为不同的标准就导致不同倾销计算方法。
具体来说,对中国外贸企业以“国有”为由,普遍实行单一的反倾销税税率,甚至把对个别企业的反倾销当成对整个国家来裁决。在计算正常价格时,以替代国价格作为计算基础,而在第三国参考价格选取上又别有用心或不负责任。
尽管一般按法定程序来说,只要积极应诉,中方应该还是能够获得一定赢面。但相对于国外那些同行,中国企业,尤其是民企,一般情况下,不大可能有效组织起来。而中国的行业协会,按照西方的理解,只能被当做非政府组织来看待,不具备企业组织代表的职能。
更重要的是,中国并没有一套成文并经最高立法机关通过的《反倾销法》,来保护本国产业――这样的法律条文仅仅出现在商务部及其他部委的行政法规当中。
这样一来,当有成文法的国家动用法律武器来裁定中国企业倾销,并征收反倾销税时,中国的相关部门如果采取以课税方式进行的报复措施,就很难获得合法的理由,并容易给对方以口实。换句话说,中国的政府机构缺少了能以平等地位应对反倾销的威慑性手段,在保护国内产业时不免会畏首畏尾。
贸易摩擦是国际化完善的过程
面对日益频繁的国外反倾销,中国应建立政府、企业和行业协会“三位一体”的反倾销应对机制。根据国际经验,政府有关部门作为宏观管理者,应该在如下方面强化职能:一是在企业和行业协会的配合下建立反倾销预警机制,尽量避免国外反倾销;二是加强在具体反倾销应诉过程中的协调和服务工作;三是积极利用WTO争端解决机制来应对国外不合理的反倾销行为。
行业协会作为本部门所有企业的合作组织,在预防和应诉国外反倾销中处于核心和主导地位。针对此次欧洲钢铁企业以“损害威胁”来判定倾销的罕见案例,“尽管没有证据证明过去自己的销量受到影响,但在经济危机条件下,未来销售可能会受到严重冲击,因此必须上调进口关税”。代表国内钢厂利益的中国钢铁工业协会称,将积极与中国商务部沟通,强烈呼吁中国政府采取法律手段介入,不排除将本案提交WTO争端解决机制。
对于企业来说,首先要在日常经营活动中实行符合国际规范的财务制度,同时要避免倾销出口;而一旦遭遇国外反倾销立案,应该转变观念,积极应诉。目前,中国政府的对策是通过出口配额等工具实行“谁应诉,谁受益”,应诉成功之后未参加应诉的企业不得参与对该市场出口配额的分配、招标。
目前,中国浙江的企业还选择在海外建厂以规避反倾销风险。以中国蜡烛出口为例,一直被欧美认定存在倾销行为,并被征收高额反倾销税,出口利润受到严重挤压。企业经过充分考虑之后,最终将生产厂转移到国外。“海外建厂不仅能规避反倾销措施的不利影响,还能利用当地低廉的劳动力。”“对于愈演愈烈的国际贸易争端,浙商将生产基地移到海外将成为今后的一种趋势。”温州中小企业发展促进会会长周德文说。
关于中国“非市场经济”定位问题,中国政府在国际贸易中除了尽力促使对方主管机构选择较为合理的替代国之外,更需要寻求治本之策――尽快确立自身的市场经济地位,并且根据《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)第15条规定,“内地与香港之间的贸易不适用《中国加入世界贸易组织议定书》”,为与其他经济体签署同类贸易协定争取最大利益化。
此外,上世纪70年代的日本经济对今天备受“反倾销”困扰的中国经济而言,具有非常重要的参考意义。当时,数以万计的衣着整齐、拎着公文包的日本商人、技工、工程师和销售人员在全世界奔走,监察、调研、计划、顾问、砍价、买卖。在能引起他们兴趣的任何市场,日本人采用人海战术,用贸易和考察小组淹没这个区域。对此感到担心和不满的欧洲国家建立了一个针对日本商品的令人畏惧的壁垒。但当时没有哪个国家能抵挡住“日本制造”的进攻,即使拿起反倾销的武器。正如商务部新闻发言人姚坚所说,“希望应对贸易摩擦的过程,是中国产业进步的过程,是企业在国际化中进一步完善品牌、设计的过程。”