逼环境信息曝光
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对于政府的环境监管,民间组织以清晰的数字方式做出了评价。
忙活了一年半,6月3日,在离世界环境日还有两天的时候,马军和同事们的报告终于了。这份全称为“污染源监管信息公开指数(PITI指数)”的调查报告,对中国113个城市环境问题的信息公开,从民间视角做了量度。一年半的时间里,他们用8个指标对北京、广州、长沙、成都等城市进行了定量、定性的分析,继而给出了各个城市的PITI指数总分、细项得分和位列前20的城市排名。
将那些零碎信息整合
负责制作和这份报告的,是马军所在的“公众环境研究中心(IPE)”和另一家N G O “ 自然资源保护委员会(NRDC)”。对政府公开环境信息的行为做出评价,有助于促进环境的改善。但这样的做法比较敏感:民间组织评价政府行为,其中有一家还是国际的。
2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》让马军“敢于想象”搞这样一个指数来评价政府。而曾经在“中国水污染地图”和“中国空气污染地图”上做过的许多细水长流的工作,更让马军有信心“把信息公开元年的基准线从民间的视角确定一下。”
但实际操作很繁琐。两家NG O加上来自几所大学的统计学、环境法、宪法等领域的专家要从环保局网站、水利部门文件、媒体引述报道等等地方扒下数据、资料,再整合入系统。
在这之前,环境信息公开的事马军也一直在做。像带给他一些声誉的那两张地图,就是做给公众的“污染信息搜索引擎”。打开“中国水污染地图”,中国版图上层层叠叠的小红点所标明的即是污染源信息。“当信息是零散的,不完整的,分散在各个角落,可用性就非常小。”马军点击进入一家污染企业,经整合后的“超标或事故说明、企业反馈、环保部门后续监管”等信息一目了然。
信息一旦公开,不一定从哪个渠道就会产生压力――污染情况被公开后,一些企业的银行贷款就被停掉了。其中20多家污染企业受到了客户的质疑,被要求说明原因。到现在已经有120多家找回到马军那里。但地图上仍然有许多令人担心的空白。空白不是说没有污染源,而是表示环境信息的空缺。
从2006年开始为两张地图做基础信息收集,到2008年,马军他们已经攒了1万多条各地政府部门所公布的超标违规企业记录。这使他们动了用指数评估政府环境公开的想法。
NRDC也有同样的打算。这家发源于美国的NGO主要由环境律师和科学专家组成,3年前开始着手中国环境法的相关项目。巧合的是,NRDC的顾问之一,中国政法大学的老师竺效同时也是马军那边的顾问。了解到两家的想法后,他主动为“国际经验”和“本土优势”搭上了线。
特色的评估系统
设计好的评估系统体现在一套EXCEL表格上。113座横跨中国东西部的城市按编号排列,8项评价指标,各自被给予权重。其中6项是法律法规要求公开的,占总分值超过60%。具体的评价标准,打印出来要有20页纸。
系统的设计没有可以套用的蓝本。NRDC中国项目环境法项目律师胡元琼解释说,有些指标太具有“中国特色”了。像“污染企业集中整治”就让NRDC方面参与此次评估的核心专家,美籍华人王立德律师很迷惑――集中整治是什么?经过同事的解释,他最后打趣地将这种执法手段称为“campaign(运动)”。
而这项指标法律也并没有要求公开。“‘污染企业集中整治’虽然不在法律规定内,但行之有效,也在实际操作,”胡元琼说,“由于影响到了县、市环保局的政绩,能够促进企业整改。所以我们把它加了进去”。
同时,两家NGO把更多的价值判断融进了8个指标的权重。
当马军拿出P I T I指数的第一版设计时,双方都觉得有改进的必要。“依申请公开”最初设定的分值只有8分。这项规定是第一次出现在《环境信息公开办法》上,要求环保部门根据公众需要了解的方面出示信息。“依申请公开”对人力资源、机构设置都有更高要求,又是新鲜的规定,胡元琼认为,不妨把分值提得高一点。最终版中,“依申请公开”足足占了18分。
对这18分的调查让马军办公室里凝重的空气略微膨胀了。
“这些记录涉及企业商业机密,需要上级政府部门开具公函”、“信息公开?我们没有这项业务”,甚至“经济都这样了,你们还申请公开?”一些回答让马军他们好气又好笑。“我们申请公开的问题是‘2008年9月份受到环境行政处罚的企业的名单’和‘2008年9月份经调查核实的公众对企业污染环境的、投诉案件及其处理结果’,全部属于法定公开的信息。”马军显然有备而来。
追问背后的原因
初评有了结果。PITI综合指数最高的是宁波,72.3分。
报告显示,环境信息公开在中国许多地区取得了进展。污染监管信息主动公开方面,位次靠前的城市有:上海、宁波、太原、武汉;投诉案件及其处理结果公示方面有:北京、重庆、福州、焦作;执行依申请公开方面有:合肥、青岛、昆明、郑州。
此外,环境信息公开水平有地域差别,总体上东部高于中部,而中部又高于西部。众所周知,中国的东、中、西部地区不只是地理单元的划分,也是经济单元的划分。
在这份公开的文件最后,两家NG O采纳了爱打篮球的竺效老师的点子,制作了一份“全明星阵容”。在这张条形图表上,每一个单项的第一名被组合起来,最终得分高达89.5分,和满分差距已经很小了。“这个成绩基于实际操作,有标杆意义。说明在中国当前的政治经济条件下,污染源监管信息的公开不但是可为的,而且可以做到一个较高的水平。”马军说。
像山东荣成这个城市,经济不发达,污染也不特别严重,“但在环境信息监控方面做得让人惊讶,”胡元琼说,“以前只知道武汉每天会公布监测结果,现在又出来了一个每小时更新的荣成。”在法律没有严格规定的条件下,荣成做得这么好是为什么?接下来,两家NGO会根据初评的结果追问这些现象背后的原因,今年10月,将有一个大的报告出来。胡元琼希望看过初评的人能继续调动好奇心,因为值得进一步研究的问题有很多。