耕地保护“新思路”

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党国英观点撮要：

“建商品房是不需要占耕地的，耕地之外的土地是足够我们盖房子的。”

“对于土地流转的未来改革，我自己的一个想法就是‘管住耕地，放开非耕地’。”

“非耕地可以‘股田制’，但，我个人认为，这种方式也不是最好。”

“我要是土地所有者的话，我会选择把地租出去……”

从《物权法》出台保护农民产权，到重庆允许农民以土地承包经营权入股，再到关于“保护耕地不如多盖房”的讨论，近日，许多关于耕地问题的新观点不断被提出，地方土地政策的新变化也不断引起人们的关注。“保护耕地是否过时”的问题也已经引起了人们的普遍关心和思考。带着这个问题，《中国市场》特别邀请了著名农村发展问题专家，中国社会科学院农村发展研究所的党国英教授“做客”本刊，针对此热点问题谈谈自己的看法。

《中国市场》：近日著名经济学家茅于轼提出，“中国没必要保护耕地，而应当用耕地来建商品房”，请问您对耕地保护问题如何看？

党国英：我的观点是中国的耕地一定要不遗余力的保护。因为如果我们的耕地少了的话，我们就不得不考虑精耕细作式的农业生产。而精耕细作的效率是比较低的。如果耕地多的话，至少我们可以粗放式地经营，农产品的成本可以降下来。因为粮食生产它本身是土地密集型的，所以当然是土地多了好。比如全国有18亿亩耕地，每亩土地可以生产1000斤粮食，那么全国粮食产量就是1.8万亿斤。而现在国家每年的粮食产量大约是1万亿斤。也就是说每亩耕地生产1000斤粮食都是有富裕的。但实际情况是怎样的呢？实际上，我们的18亿亩耕地中有一些要种蔬菜，真正种粮食的可能就是1.3亿亩。而1.3亿亩耕地看似也足够解决粮食问题了，但刚才说了，这1.3亿亩中有很多农产品是搞精耕细作的，所以这些的效率就比较低。而我们如果还在这些土地搞粗放式经营的话，粮食产量会下降的。所以有学者提出耕地已经足够多了，就把问题想得有点简单了。精耕细作导致我们农产品的价格会很贵，尤其我们搞灌溉农业使粮食产量增长的话，对生态环境的破坏就会非常严重。所以耕地并不富裕，一定要很好地保护。

而关于建商品房的问题我认为是这样。建商品房是不需要占耕地的，耕地之外的土地我们是足够盖房子的。我国农村有大约18万平方公里的非农用地，这些土地用来建房应该是绰绰有余的。18万平方公里是一个什么概念呢？1平方公里的土地在市政条件下可以容纳1万人，那18万平方公里就能住下18亿人。有了农村的这些土地再加上城市中的约17万平方公里就是30多万平方公里，那就可容纳30多亿人。所以既然土地绰绰有余为什么还要占耕地呢？别的不用说，就从资源条件上看就很明白。当然，虽然现在还存在不少问题，比如说现在农村村庄的模式不合理，搞得土地容积率很低，以及大量城中村的存在，这些方面都是需要改进的。经过改造，可以盖很多楼房，容积率还可以不断提高。

《中国市场》：随着我国城市化进程的不断加快，大量的农村人口选择了进城务工或生活，您认为他们进城后处理自己耕地的最好方法是什么？

党国英：我个人认为最好的处理方法是市场化。如果有一天农民能够对耕地拥有完全的产权，那时实行市场化当然会更加自如。而按照现在的政策，农村的居民选择进城务工生活的话，他们的土地如果是耕地，可以在农民之间流转。流转一般是通过租佃的方式，但必须不能改变其耕地的用途，如果要转成非农建设用地一般是不允许的。耕地转成非农建设用地，一定要有严格的程序，其中最关键的是要有国家征地这个环节。所以，进城务工的农民想要卖地，积累发展资金，这条路是行不通的。对于未来的改革，我自己的一个想法就是“管住耕地，放开非耕地”。这样一个改革目标实现之后，也许一些农民可以通过买卖土地获取一定的资金来源。

《中国市场》：您刚才提出了“管住耕地，放开非耕地”的理论，您能否解释一下，具体应当如何“管住耕地”？

党国英：关于“管住耕地”的问题我是从规划上来讲的。对于土地的产权问题我们不涉及，主要是用规划来管的。当然，能从产权制度上解决是最好，但因为我国目前的各种原因，我们并没有建立起很好的产权制度。《物权法》虽然出台，但也需要执行上的力度。所以在这个情况下，我们为了稳定，不去大动产权制度，而是用规划去管理，这中间就有一个政府扮演角色的问题。政府在保护耕地方面主要应当做出两个方面的事情，一个是要制定规划，而且要认真地落实规划；另一个是对现有的法律也要认真执行。北京周边就有大量的违章建筑，政府应当搞好指标控制和总量控制。包括中央政府的很多项目都缺乏指标方面的控制，早早把耕地占了而迟迟不报批。他们觉得这是政府的项目，是自己家里的事情，妻子干了什么事情还要先让丈夫批准吗？那就是先干了再说。按照规划来说，政府的项目你也要及时报批，也要按程序办。这个问题上最典型的例子就是江苏的“铁本案”，不按规划地乱占耕地。

《中国市场》：那么在您所说的“放开非耕地”方面，重庆实行的“股田制”，即农民将土地承包经营权入股的方式是否值得借鉴？

党国英：这个“股田制”是这样的，就是建设用地的“股田制”同耕地的“股田制”是两回事。我在以前的文章中谈到过这样的观点，就是说建设用地可以搞股份制，它不种庄家啊，它是用于生产项目的。当然，我个人认为这种方式也不是最好的。厂家为了节约投资，把土地当成一个财产，农民或村集体把它作为股份投下去，实际上意味着土地所有者和资本所有者是共同承担风险。因为企业将来经营如果出现问题，则土地很可能会丧失，但那土地是非常值钱的啊。股份制是一个化解风险的企业制度设计，所以一定是共同承担风险。想搞这个当然也可以，但如果我是土地所有者的话，我肯定不会选择这个，我肯定选择收租金，为什么要去承担入股的风险呢？我选择收租金会有很稳定的收益，而且是没有风险的收益。而如果入股的话，你这个企业亏损了怎么办？而且我入股后可能就是个小股东，不可能让我控制生产经营，出了风险我还要一起承担。所以我个人认为，建设用地这样搞也不好，而耕地这样搞更是荒唐。因为农业用地入股按国家的法规来讲，你是不能搞建设的，充其量你搞个设施农业。而设施农业也是有风险的，因为它投入比较大。有些地方的设施农业，光大棚的投入就要很多钱，一个大棚大约占地1.5亩，全部投资下来大约要花10万块钱。而设施农业又是劳动密集型产业，我们国家劳动力的价格也是在上升的。如果最后不能挣钱，就会很麻烦了。因为你入股了，土地就成了公司的财产，那将来这个公司资不抵债的话这些土地是要拍卖的。那我何必这样呢？我为什么不能选择把土地租出去呢？你给我付租金，然后你这个企业支付的租金是你的成本，你要生产就先支付成本。所以我要是土地所有者的话，我不会去承担这个风险。所以我个人的建议是：无论建设用地还是农业用地，都不要采取入股的方式，而采取出租的方式。

另外，对企业来讲，我租来这个土地，我给你付租金，那么租金是我的成本，而土地不是我企业资产里头的。而我把地买来的话，我这个公司注册的时候注册资本就可以少一点，还有了地。企业如果让农民入股进来的话，要给人家分红。而分红在这里形成一个负资产，所以企业也要把它算进成本里去；企业如果采取租的方式，就是付给人家租金，一样算是成本。但企业要把地变成入股的资产，会有这样一个好处，就是未来的地价会上升，有增值的作用。而要是租来的土地，它不是企业的，以后的租金可能会上升。所以对企业来讲，让农民入股对它有这样一个好处。

从实际的情况来分析，我个人的观点是，企业之所以支持这个入股的方式，就是想圈地。有些企业的生产可能有10亩地就够了，它却要搞上100亩。地方政府为了吸引资金也就给它100亩。这100亩的用途，一个是给企业做预留土地，为它扩大再生产提前就把土地准备好，这样在地价不断上升的情况下可以大大地降低成本。再一个就是拿这个地去搞房地产去了，工业用地是绝对不能搞房地产的，这是政府明确规定的。

《中国市场》：在我国的城市化进程中，也出现了一些诸如村民自发建房出售的现象。这些建设项目的合法性姑且不论，仅在用地上就有占用耕地的现象，您对这些问题是如何看的？

党国英：我一向的主张是：积极的城市化。就是说，我们现有的城市土地利用得不一定好。在人口向城市集中的过程当中，原有居民点的土地被荒芜了，整个村庄的人走空了。这个时候就可以通过兼并等手段腾出来一些土地，有些村庄就比较容易恢复成耕地。

至于村民自发建房出售的问题，也就是经常见诸报端的“小产权房”问题，我认为是不应当动耕地的。在非农业用地上建了的，让他补办手续合法化就算了。但如果房子建在了耕地上，我认为应当严格按照国家的政策拆掉。像这种事情，我们过去没有严格的法律予以严厉的惩罚。现在一定要按国家的规划来，因为规划就是法律。

再一个就是，我认为城市化进程不一定就是巨大的城市本身的扩张。比如重庆，完全可以搞卫星城。而搞卫星城就可以很好地利用现有农村的非农业用地。当然，城市化中要修一些基础设施，需要占用部分耕地的也可以灵活考虑。