美国财政项目支出绩效评价指标体系借鉴
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美国政府的绩效管理侧重于对项目实行系统的评价，并将绩效评价与项目预算紧密结合，改进了预算管理。1993年，美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)。《政府绩效与结果法案》不同于其他预算管理文件，其突出之处在于：它是一部法案，而其它的规定都是以总统直接授权的形式实施的。《政府绩效与结果法案》要求：所有联邦政府机构必须向总统预算办公室提交战略计划；所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标；总统预算办公室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划，为总统预算的一部分，各部门的预算安排应与其绩效目标相对应，并提交给议会审议；联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。年度绩效报告必须在下一个财政年度开始后的6个月内提交。同时，赋予项目管理者适当的管理权限，使项目管理者对项目的运行及实际绩效要担负更加明确、具体的责任。为检验上述各项要求的实际效果，《政府绩效与结果法案》还确定了一些试点项目。通过试点项目，检测绩效措施是否有效，明确年度绩效计划和绩效报告的结构，解释、说明项目是否达到了预期的目标，检测项目管理者及其雇员是否具有适当的管理权限并承担相应的责任。
在此基础上，预算管理部门和预算单位又制定了大量的制度与办法，保证《政府绩效与结果法案》的有效实施。这些制度与办法包括参议院政府事务委员会关于《政府绩效与结果法案》的报告、总统管理及预算办公室(OMB)提出的《通用绩效指标》等。这一系列的制度保证了美国财政支出绩效评价工作的有效开展。
二、美国财政项目支出绩效评价指标体系概况
美国的财政项目支出绩效评价指标体系主要有两方面的内容，一是通用绩效评价指标体系，这是以成果为导向的项目支出绩效评价的基础条件；二是项目评价体系(PART)，这一体系包括了通用绩效评价指标体系，它是美国实行预算与绩效一体化的管理制度重要内容。
(一)通用绩效评价指标
由于不同行业与部门的财政项目支出具有比较强的专业性，要制定出一套适用于所有行业与部门的财政项目支出绩效评价指标体系是不现实的。美国的做法是由OMB和预算用款部门合作，根据不同部门所承担的不同的联邦支出项目制定通用的绩效评价指标。
美国总统管理及预算办公室主任Mitch Daniels2002年在《致行政机关和部门负责人的备忘录》中强调，在编制2004财年的联邦预算规划工作中，将继续强调项目的效益，OMB已经从各方面努力，选出一部分项目并对这些项目的指标进行评价。这些项目将在2002年夏季接受详细的封闭审查并进入秋季决策程序。OMB派出代表与各预算用款部门联系，讨论项目的确定和评价指标的选择，并为一些政府职能交叉的重要项目制定评价的指标。
OMB在开发与设计绩效评价指标时，注重以联邦支出项目的功能为分类的标准，即在由几个不同的部门承担同一或者相近职能的支出项目的时候，制定适用于几个部门的通用绩效评价指标。例如，几个部门都执行着旨在预防或减轻水灾给居民带来损失的项目。这些项目可以通过比较其保护生命和财产的效率来衡量。这种衡量不能完全决定一个项目是否有效，一种比较也不意味着这个项目就一定比另一个好。但是，这种衡量有助于发现重要问题，帮助管理者改进项目的某些方面，这些信息还可以在决策时应用，指导资金的使用和提高某些项目的绩效。2002年，OMB为五个跨部门的政府职能开发通用绩效评价指标，这些职能是：低收入住房援助、职业培训与就业、荒地火情管理、减轻水灾以及灾害保险。比如职业培训和就业这一职能，它涉及到劳工部、住房和城市发展部、教育部、老兵事务部和内务部。如果每个部门都各自设计一套绩效评价指标，则最终的绩效评价结果可能无法在不同部门之间进行比较与衡量。因此，OMB发挥其协调功能，与这些部门合作制定出了针对这一职能的项目支出的绩效评价指标，其基本衡量方法是用于得到工作或进入高等教育的人均项目总成本。针对这一职能而设计的绩效评价指标主要包括：(1)找到工作。这一指标主要内涵是找到工作方面是否有效，有关机构要报告是否找到工作的衡量方法，以及由他们或由受益者搜集的信息，以确定存在哪些数据，如何衡量就业及就业的时间，有多大比例的项目参加者在离开时找到了工作。(2)项目参加者得到证书或学位。这是项目成果的过渡性指标，即以后可以找到更好的工作或更高的收入方面是否有效。(3)得到的收入。衡量项目对参加者在参加项目培训后的收入方面是否有效，尽管找到工作有很多好处，但如果项目参加者收入并没有比参加项目培训之间增加，就会损坏项目关于改善就业和收入的长期目标。(4)每一个工作岗位的项目总成本。这个效果的衡量就是将项目的年度总成本除以找到工作的人数或在接受高等教育的人数。
通常情况下，每一个职能项目都会有几个关键的绩效评价指标，并且会比较目标值与实际值之间的差别来判断项目完成的情况。以“学校综合改革”这一项目为例，下表列出了这一项目的关键绩效指标的目标值与实际值。
(二)项目绩效评价体系的主要内容
美国联邦预算管理当局将前一年的预算绩效结果与当年的预算编制工作相联系，实行预算与绩效一体化，强调预算决策以绩效为导向，并于2004财年引入了项目评价体系，以实现客观、透明地评价政府项目的目的。PART设计了一系列问题，通过评价项目的目的及设计、战略规划、管理、结果和责任，从而确定它的整体有效性。PART由近30个问题组成(问题数根据项目类型的不同而不同)，前三个部分集中于项目目标、战略规划编制和管理，采用“是/否”的表格形式，同时有一个简短的叙述性解释和相关的证据来支持答案。“是”表示整体绩效的潜在高水平，“否”表示没有足够的证据，或是项目没有取得应有的绩效。
下表对PART的四个部分进行简单的说明，并列举2004年获得高分和低分的项目对PART系统进行实例说明。
事实上，根据不同职能项目而制定的通用绩效评价指标体系是包括在PART的“项目成果”部分的，这一部分是美国以结果为导向的项目支出绩效评价体系的核心部分。除项目成果这一部分之外，其他三个部分也都会设计一系列的指标来评价项目的执行与管理情况。根据不同项目的特点，每个部分下面的每个绩效评价指标都会进行赋值，以确定其在总绩效评价结果的权重。当然，科学的赋值方法是一个比较复杂的过程，可以综合采取层次分析法、专家咨询法等方法进行，这是绩效评价计分方法的问题，本文在此不作深入分析。
三、美国财政项目支出绩效评价指标体系对我国的借鉴
财政项目支出绩效评价工作在相当大的程度上受到一国财政管理水平的制约，美国的财政项目支出绩效评价指标体系并不完全适应我国当前的财政支出管理水平的现状。但是，我国由当前侧重于财政支出合法性管理过渡到注重支出的绩效性管理是我国财政支出管理的发展趋势，而构建科学合理的项目支出绩效评价指标体系也是绩效管理的基础性工作。美国的财政项目支出绩效评价指标体系对我国借鉴意义主要有以下几个方面：
(一)按财政支出职能不同构建不同类别的绩效评价指标
项目支出绩效评价指标既需要考虑不同项目之间的专业性，又需要兼顾相似项目之间的通用性与可比性，美国以财政项目支出职能为分类标准的做法就能达到这一要求。我国财政支出分类方法体系中的按财政支出功能分类的方法与这种分类方法比较接近。我国在制定项目支出绩效评价指标的过程中，可以考虑按目前的以财政支出功能分类的方法，将多个预算部门发生的、同一类项目支出绩效评价指标统一起来，使项目支出绩效评价的结果具有横向的可比性。如基本建设支出，很多部门都会涉及这一支出项目，如果各个部门制定的这一支出项目的评价指标各不相同，则会使得评价结果失去横向可比性。
(二)统一组织、分工合作制定指标
以支出项目功能为分类标准，就需要由财政预算部门统一组织各预算部门制定评价指标。美国的OMB就是美国项目支出绩效评价指标制定的组织与协调单位。我国可以考虑由财政部门内设的预算绩效评价部门负责，组织与协调各项目支出的实施单位制定绩效评价指标体系，这样就能保证绩效评价指标的统一性与横向可比性。同时，由于项目支出的复杂性，往往同一类支出项目在不同的部门也具有不同的特点，完全统一的绩效评价指标体系也许并不能反映不同部门项目支出的个性特征。因此，可以考虑由财政预算绩效评价部门与不同的部门合作，在统一的绩效评价指标体系的基础上再制定一些反映不同部门特点的补充性的绩效评价指标。但这种补充性的绩效评价指标必须纳入财政预算绩效评价部门的规划与统一管理之中。
(三)注重项目支出全过程绩效管理
项目支出从规划、立项到执行、结项有一个复杂的过程，特别是大型的支出项目，往往涉及面广，耗用时间长，为了保证项目最终绩效水平，往往需要从项目规划、立项开始就进行严格的以绩效为导向的全过程预算管理。这就需要将项目支出的规划、设计以及管理过程都纳入到绩效评价指标体系中来。前述的美国项目支出绩效评价体系体现了美国的项目支出绩效评价是一种全过程的绩效管理方式。我国项目支出绩效评价体系也应该借鉴美国的项目支出绩效评价体系的做法，改变目前只注重对项目实施结果评价的做法，从项目设计、规则与立项开始，直到项目实施、结项，进行全过程的绩效管理，只有这样才能为项目支出的最终绩效水平提供有力的保障。
参考文献：
[1]财政部教科文司.国外绩效考评制度研究―美国《政府绩效与结果法案》的主要内容.预算管理与会计，2003年第12期.
[2]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组.美国政府绩效评价体系.经济管理出版社，2004年版.
[3]Robot・D.Li.Public Budgeting Systems.Sixth Edition.Asen Publisher，1998.
(作者单位：湖南瑞翔新材料股份有限公司)