与李昌平谈“农村信用体制改革”

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编者按：

近年来，小额贷款的信贷方式在国内刚刚兴起。

在城市，小额贷担保贷款是国家为下岗失业人员提供的再就业援助方式之一；在农村，也有部分银行和农村信用社向生活贫困的农民提供小额扶贫贷款。

但是随着银行的商业化改革，农村金融与城市化银行的矛盾也越来越突出。因为农村信贷的运行成本太高，或者还款率低，贷款的人数不集中，被冠以“散小差”的名号。

而国有银行在股改的同时，加大了撤并国有银行认为亏损严重、赢利无望的农村网点的力度。农村小额扶贫贷款面临着非常严峻的局面：贫困的农民没有生产资料，而现在银行又不愿意贷款给他们买生产资料。谁能来注入资金让农民的生活开始一个良性循环？

已经有一些经济学家开始尝试在一些贫困地区开办小额扶贫信贷。如：由茅于轼、汤敏等人在山西临县龙水头村兴办的小额扶贫贷款，已经成功运行多年。但是几个经济学家能够援助的贫困农民毕竟是有限的。

农村信用体制改革究竟应如何进行？2004年，曾向总理上书的李昌平考察了贵州的石门坎乡。

本刊记者毕方方(以下简称记者)：听说您最近在贵州考察了当地的小额贷款情况？

李昌平(以下简称李)：

是的，前几个月我考察了石门坎乡信用社的小额贷款情况。

石门坎是贵州有名的贫困乡，位于贵州毕节与云南昭通交界的威宁县，人均纯收入700元上下。

我拜访石门坎乡信用社工作人员的时候，他们说，两年前开始学习乐施会在石门扶贫点上的“小额信贷”管理模式，贷款的回收率由原来的40%上升到了现在的80%。

信用社的工作人员所说的“小额贷款”，就是乐施会的发展工作者所说的“社区发展基金”――也叫社区信用合作社。

记者：石门坎的小额贷款有什么特点？

李：我考察过国内外一些地方的“小额贷款”，石门坎的当地群众共同创造的“社区发展基金”管理模式的确设计精妙、独具一格。

他们将村社的农户按照相同的贷款需求时间编成若干个五户小组（责任利益关联），每月18日集中开会还款和放款，前面贷款农户的还款，大约是后面农户需要的贷款，一环扣一环，结算、监督、审计以及利息收入的处置都是公开透明的，用会议办公的形式完成的。整个管理几乎没有成本（没有工资），回款贷款运转有条不紊。

记者：你能给大家举个例子吗？

李：以石门坎荣和村的荣和社为例：全社51户，2001年2月根据社区发展委员会全体社员的要求，乐施会赠与发展基金本金35700元（户均700元）。随即，社区选举产生“发展基金”管理小组。选举产生了邱广勇（不识字）为组长的五人小组（有会计、出纳、监委）。

五人小组多次组织社员讨论达成贷款办法：

每户贷款上限1500元，贷款期限6～12个月；

相同贷款时间的农户自愿组成“五户联保”，不超过8户为限，相互担保，一户还不上款，另外四户愿意帮助垫上。同时相互审查、监督贷款用途，相互帮助制定发展计划、分享发家致富经验；

一次贷款，分6～12次偿还。假如贷1500元，每月连本带息还款135元（1000元年息80元）；

每月18日为约定的公开还款和贷款日，上期贷款户的当月还款保证当月需要资金农户的贷款，利息归公（当场转社区发展委员会管理）；

贷款主要用于种植业和养殖业。

记者：这么细致的规定给农民带来了什么收益？

李：两年运转下来，小额贷款的回款率100%，积累利息5000多元。生产有了很大的发展，土豆、玉米产量翻了番，养猪由户平均2头发展到户平均8头。

经济发展了，社员们有了新的需求。2003年下半年，他们对“社区发展基金”进行了改进，将5000元利息转为发展基金本金，本金充实为41000元。

一半资金按照原来的方式运作，另一半的资金主要用于支持部分农户做小生意（百货、牛马交易、肥料、大米兑换土豆、玉米等），可以短期贷款（一个星期都可以），最长期限不超过半年，贷款最高不超过3000元，要有四户农户用大牲口担保。

贷款的利息相对较高，根据贷款期限的长短浮动，最高的2%（100元月息2元），最低1%。利息收入转入助学基金或合作医疗基金的本金。

这次改革，大大地促进了荣和的小商小贩经济的发展，仅做牛马生意的农户就有了8户，每年“收购――寄养（育肥）――交易”牛马超过1000头。

记者：大概大多数城里人都不会相信农民可以管好自己的贷款。

李：是啊，这些大多数一字不识的人，可以有条不紊的管理好“社区发展基金”。这可是多少经济学家、银行学家、政府官员非常头痛的难事啊！

我对北京的朋友谈石门坎的情况，他们不相信。我的一个哥们说：“奇怪了，不是说农民最不讲信用吗？”

我说你要是不信，您就去看看，乐施会2000年以来在数十个的社区资助“社区发展基金”，95%以上的社区的还款率都是100%。

现在我们主流的观点认为，农村信用社面对小农经济、农户分散、信息不对称，一是风险大、二是成本高、三是穷人没有信用，所以农村信用社怎么搞也难以为穷人服务。石门坎的发展工作者和人民群众的“社区发展基金”管理模式会不会给我们开一点窍呢？

记者：那你觉得石门坎的“社区发展基金”――也就是小额扶贫基金为什么能做得这么好？

李：我觉得是石门坎“社区发展基金”管理几个基本要点决定了它的成功。我总结了乐施会数十个“社区发展基金”实验点，得出四个要点：

第一：社区成员自己建立“社区发展基金会”是“自发过程”。

什么人入基金会、选什么人理事、制定什么样的规则、日常怎么运作、利息怎么处置等等，这些事情全由社区成员自己讨论。发展工作者可以对讨论的结果提出疑问，激发他们更深入的讨论，绝不可以代替他们制定游戏规则。

建会的过程可能会很长，但这样的过程是提出问题、沟通协商、统一认识、共同建设的过程。走过这样的过程，运作起来就很顺畅了。建会的过程由社员自己走过，他们就对“社区发展基金会”产生了拥有感、成就感、自豪感、责任感，这是成功的秘诀。

第二：公开透明、公平公正的“民主管理”。

比如：贷款还款活动最好在固定的地点、固定的时间、以集中办公的形式进行。在集中办公的同时，最好安排一些技术培训、经验交流、文艺演出之类的活动。

集中办公可以简化监督、降低监督成本、增强监督有效性，降低资金管理风险。值得一提的是，有了社员自己建会这一步，才有真正意义上的民主管理，才有真正意义上的公开、透明、公正、公平。如果社员建会的过程没有，是干部或少数人建会，不平等的种子就种下了，社员的参与意识和拥有感就降低了，民主管理就容易流于形式了。

第三：“五户联保”的“保障机制”。

当然也可以是六户、七户、八户。如果社区比较小，最好不要超过八户。

“五户联保”有三大作用：

一是相互帮助制定和实施家庭发展计划，增强家庭经济发展和抵抗市场风险的能力；

二是简化贷款审批过程，增强民主管理和监督的力度。四户同意给一户贷款了，只要有钱可贷，一般就可以贷到款了。由于有五户小组，发言权就比较有分量，民主管理和监督不是软弱无力的了；

三是加强社区团结、改善民风、特别有利于诚信建设。如果有人不讲信誉、好吃懒做、偷盗赌博，就找不到人联保。联保是多数勤劳诚信的人孤立和教育少数不勤劳诚信的人，勤劳诚信就成为社区风气了。联保也促进了社员之间的相互帮助和学习，从而增强了社区的合作精神和凝聚力。

这三大作用，保证了非常高的回款率。

第四：封闭运行的“服务社区”。

“社区发展基金”是封闭运行的，不与别社区的成员发生借贷关系，也不吸收社区外的资金入会。参与和服务的对象就是本社区成员。这样的好处是信息对称，比较安全；监督管理简单方便、成本也很低。

记者：那您觉得石门坎“社区发展基金”的成功对农村信用合作社改革有什么启示吗？

李：我觉得对我来说主要有三点启示：

启示1：让社区发展基金会（或社区信用合作社）承担国家办的农村信用社的中介职能。

国家办的农村信用社对农民提供信用服务主要面临两大障碍：一是信息不对称，借贷风险较高；二是农户分散，贷款规模小，运作成本高。

假如以村社为单位，建立起民办的社区信用合作社或社区发展基金会，国家的农村信用社只要将贷款贷给社区信用合作社或社区发展基金会就可以了，再由社区信用社或社区发展基金会为农民提供信用合作服务。这样既解决了国家的信用社服务小农的障碍，农民也得到较好的信用服务了。

启示2：将国家的农村信用社改造为农民土地银行，将社区信用合作社或社区发展基金会改造成社区土地信用社。

社区土地信用社可以以村民集体的土地权作抵押，在农民土地银行贷款；

村民可以用自己的份额土地权作抵押在社区土地信用社贷款；

社区土地信用社由村民民主管理，利息收益用于村内公共事业和补贴农民社会保障；

如果村民进城，愿意放弃土地份额权，社区土地信用社可以垫付资金收回其份额地权，并将他名下的农村社保余额转入城市社保体系；

社区土地信用社如果到期不偿还农民土地银行的贷款，土地银行可以将其土地在市场上拍卖，也可以将其土地卖给政府土地储备中心。如果国家搞建设需要占用土地，可以直接用土地储备中心的土地，也可以用土地储备中心的库存土地置换城郊农民土地建设经济开发区等等；

政府土地储备中心和农民土地银行还可以开展农村房地产业务，促进新乡村规划和小城镇建设；

政府土地储备中心和农民土地银行可以参与新乡村规划、小城镇规划，可以用政府土地储备中心和农民土地银行库存的土地，开发农民新居，加快村庄规范化建设和城镇化进程；

社区信用社也可以用土地抵押取得贷款，按照新村规划对村民住房进行统一改造；

村民也可以在社区土地信用社贷款建房，按照新乡村规划建设的民居，可以在农民土地银行或社区土地信用社抵押贷款。

启示3：让国家的农村信用社维持现状，同时支持社区信用合作社或社区发展基金会发展，形成竞争和合作的格局。

我建议具体做法是：国家扶农小额信贷资金不再与现有的国家农信社发生关系，改由县级人民银行。国家扶农小额信贷资金通过县人民银行贷给社区信用合作社或社区发展基金会，再由社区信用合作社或社区发展基金会为农民提供信用合作服务。

这样形成国家的信用社与民间社区信用合作社之间的竞争与合作关系，既有利于农村信用社改革，也有利农村信用服务市场的发展，保证农民得到优质高效的信用服务。

链接：

目前，已有几家非政府组织（NGO），进入了中国的农村小额扶贫信贷的领域。其中比较著名的是香港的乐施会。

香港乐施会(Oxfam Hong Kong)早在1976年由香港的志愿人士发起成立，并在70年代末到80年代后期，开展了包括中国在内等几个国家和地区的人道主义救援和发展项目的行动。1988年香港乐施会正式成为香港的独立发展及救援机构。成立之初便致力于中国内地的扶贫发展及防灾救灾工作，截至2001年3月，香港乐施会在中国内地共实施了500多个发展与援助项目，遍及中国内地的内蒙古、青海、甘肃、陕西、河南、四川、云南、贵州、广西、海南等15个省(直辖市、自治区)，共投入款项约为人民币5万元，其中大部分在西南及西北的贫困地区，受惠人群大多数为少数民族以及偏远山区的农民。

香港乐施会西南项目涉及云南、贵州、广西三个省区的10个县。许多没有被项目涉及的地方都自觉地向实行小额贷款看齐了。