加强高校支出预算管理的几点建议
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【摘要】 预算管理是高校财务管理的主要内容，其中支出预算是预算管理的重点和难点所在。目前高校预算大多还处于低水平的预算收支平衡和保障重点及急需支出水平，缺乏长远发展的统筹规划，且在编制年度预算时缺乏科学的依据，随意性较大。文章从调整支出结构、统筹规划资金的角度，提出强化支出预算战略导向的途径，并就如何提高预算编制的科学性和合理性、如何加强预算执行的效果提出建议。
高校的一切经济活动都应该纳入预算进行管理和安排，预算管理构成高校财务管理的重要内容，而支出预算及管理水平直接关系到高校有限资源的优化配置和资金的使用效益。然而目前高校财务预算普遍缺乏长期考虑，对学校发展目标的实现缺乏财力的统筹规划；编制年度预算时缺乏科学的依据，预算与事业的发展不相匹配；预算下达后，对执行情况缺乏有效的监督和追踪问效机制，使得资金的使用效益和效果难以保证。以下将从支出预算的事前规划、具体编制和预算执行的全过程对高校支出预算管理中存在的问题进行探讨。
一、强化支出预算管理的战略导向
目前高校预算大多还处于低水平的预算收支平衡和保障重点和急需支出水平，没有更长远的规划。虽然不少高校都为自己的未来发展进行了目标定位，但这种定位仅停留在战略层面上，缺乏详细的、可操作性的财务规划，从而造成长期发展目标和年度预算脱节的现象。因此高校的财务预算必须以学校的发展目标和发展战略为导向，调整和优化支出结构，统筹规划使用各类资金。
（一）调整和优化支出结构
支出结构直接决定着资源配置的方向，决定着资金的使用效益，财务预算必须结合战略目标调整各种支出之间的比例关系。
1.人才培养、科学研究与社会服务
高校的职能是人才培养、科学研究和社会服务，高校长期的支出预算就要根据高校的目标定位为教学科研型、科研教学型，以及社会服务功能的发挥等来协调安排各类支出，使支出结构与事业的发展相协调。
2.人员支出和公用支出
高校事业支出大体可以分为人员支出（包括工资福利支出和对个人和家庭补助）和公用经费支出（包括商品和服务支出、其他资本性支出）。虽然在报送主管部门的预算中，对财政拨款有人员支出和公用支出比例的要求，但随着高校筹资渠道的多元化，财政拨款占高校收入的比重逐渐变小，高校具有较大的办学自，可以自行制定教职工的津贴发放政策。适当提高校内津贴标准，有利于稳定教师队伍，但津贴标准过高，又会造成人员经费开支过大，学校建设资金减少，影响到学校的长远发展。所以高校在支出预算中要综合考虑到学校人才队伍建设状况、同类高校人均收入水平、其他高校人员支出占总支出的比重等参考值，确定合理的工资福利水平，在稳定和发展人才队伍的同时，兼顾学校建设和各项事业的发展。
3.硬件支出和软件支出
高校的硬件投入主要包括土地征用、房屋与基础设施建设、仪器设备投资等方面的费用，软件建设主要包含教学科研等方面的运行费用。硬件建设关系到高校基本的办学条件，软件建设关系到教学科研的水平和运行效率，两者相辅相成，在学校的发展中都起着不可替代的作用。办学条件超越学校发展水平，会造成资源的闲置浪费，办学条件跟不上发展水平，又会制约学校的整体发展。预算应结合学校的发展目标和发展阶段对两类支出作出规划，使办学条件（可量化为生均各类资产的拥有量）与发展水平相匹配，然后分年度计划在当年预算中予以贯彻实施。为满足连年扩招的要求，不少高校将大量的资金投向基本建设等方面，但高校的竞争凭的是软实力，在满足基本的办学条件之后，高教经费投入应逐步转向学科、实验室、网络、师资、人才等方面，以推动高等学校不断上层次、上水平。
（二）统筹规划各类资金
高校对不同来源或不同性质资金调配的自由程度不同，因此应做好统筹规划，集中有限财力保证重点事业的支出需要，最大限度地发挥资金的使用效益。
1.基本资金和专项资金的统筹
近年来，高校专项资金使用效果不理想。在高校发展资金紧张的情况下，仍存在着大量的专项结余，甚至是净结余现象。这说明预算安排存在问题、不尽合理，预算编制科学化、精细化的要求还没有真正落实到位，从而造成项目进展缓慢或执行偏离。究其原因在于没能将专项资金纳入学校发展的统筹规划。教育主管部门专项资金的核拨本身没有针对各个学校的具体情况，这就有可能造成学校急需的支出没有资金，而申请的专项资金又由于申报理由不实、资金使用的政策性限制等因素造成执行的困难和极大浪费。
这就要求高校在预算中要对基本资金和项目资金进行统筹规划，项目资金的使用要求与学校发展规划相一致的前提下，一方面可以用项目资金安排，这样既可以解决项目资金的结余问题，又可以节省基本资金的支出安排，缓和一方结余，一方紧缺的矛盾。另一方面，要将学校的中长期发展目标分解为学科建设、人才队伍、办学条件等方面的若干个项目或投资计划，并按轻重缓急进行排序，专项资金申报时就有了具体的发展规划可依照，专项资金预算的针对性增强，这样项目的执行进度、资金的使用效益和事业的推进速度自然就会提升。
2.综合财力和校级财力的统筹
为了多渠道筹措办学经费，高校都会鼓励各单位充分利用教学、科研资源或社会资源积极创收，并将一定比例的收入归创收单位支配，实行收支挂钩管理。高校经费还有相当一部分来自教学科研人员自主申请的课题。这些资金虽然学校没有调配权，但这些收入确实构成了高校收入的一部分，不管是用于教学公务费、教学业务费、科研，还是行政管理支出和人员支出，都投入到了高校事业的发展。因此在这些自筹收入可以弥补的领域，或可以自主申请经费的领域，可以适当引进竞争机制，在保证必需支出水平的基础上，适当减少校级财力预算。
3.当年收入和结余资金的统筹
高校的净结余资金包括限定用途和非限定用途结余，非限定用途资金结余中又包含已安排但未执行完毕的项目结余。从目前的高校会计制度来看，难以直接得到可供高校自由调配的结余资金数额。高校预算的原则是量入为出，收支平衡，但不应该是仅仅考虑预算当年的收入情况。统筹考虑结余资金的状况，一方面可以避免资金的闲置浪费，另一方面在当年出现短收或超支的情况下，能合理地把握其度，防范财务风险的发生。
4.现有资源的占用与支出预算的统筹
当年预算或短期预算应当考虑到现有资源的占用，比如办公家具、实验仪器设备的购置预算应当由相关职能部门，比如国资处、实验室管理处对现有资产占用和利用情况做出调查和统计，对于闲置或利用率不高的资产不新增预算，从财力上促进资源的深度融合、优化配置和共享开放。对于充分利用并紧缺的资产，根据学校发展目标确定要达到的生均标准，分年度进行预算，在改善办学条件的同时提高资源的利用效率。
二、提高预算编制的合理性和科学性
（一）提高预算编制的参与度
高校上报教育部的部门预算按支出科目填报，校内预算按项目进行管理和分配，两者无法完全对接，大多数高校上报预算仅是财务部门按相关口径进行填报。在做校内预算时虽然也征集预算建议，但预算基本上由财务部门和相关领导核定，学校的教学、科研、管理等部门没有积极主动地参与预算编制，只是被动地接受财务部门下达的预算指标，使得各部门不重视预算管理的问题，缺少参与预算的意识，从而使预算不能反映真实需要。
因此应该完善高校预算管理组织，明确各部门在学校财务预算管理中的职责和地位。将预算责任层层分解落实到各部门，由其承担起资料的全面收集、整理和预算建议工作，并将信息进行充分的交流和反馈。这样既可以提高各部门的工作积极性，又能提高预算项目的科学性、合理性和操作性。
（二）进行基础数据的收集和测算
预算编制缺乏科学依据和具体数据支撑是高校预算的普遍问题。对公务费、学生活动费、就业费等按定额计算的费用，其定额标准没有相关的调查研究；对经常性业务费和其他维持运转费用没有进行测算；对各种教学科研活动的支出成本没有基础资料；对不同学科及专业教学业务等费用的差异或相对系数没有认真的分析；对项目资金预算缺乏专业的评估论证。
为了更有效地控制支出，增强预算的控制力度，高校可根据预算编制的需要，在现有定额标准的基础上，增加一些特有的支出定额，对各项支出的合理消耗进行测算，并根据高校事业的发展和经济环境的变化及时修订和调整。收集各类活动的支出成本资料，分析经常性业务费支出需要，使预算尽可能地与所承担的工作相匹配。细化项目资金预算，内容、数量、标准等都应该有明确的数字依据，并组织项目人员进行评估论证。数据的收集、整理、分析及测算是一项繁重而基础性的工作，应当采取切实有效的措施加以实行。
（三）改善预算编制方法
目前在高校的预算管理方法中，一般都沿用传统的基数预算法。基数预算法也称增量预算法，即在编制下年度预算时，以前一年度实际收支为基础，并考虑下年度影响财务收支的各项因素，从而确定预算。这种方法虽然简便、易操作，但也存在不科学的地方，即默认现有的支出水平是合理的，从而很难打破预算分配的历史格局，其结果是资金紧缺和浪费并存，资金的使用效益难以提高。因此有必要改善现有的预算方法，灵活采用零基预算、滚动预算等方法，提高预算的准确度和科学性。比如对于公务经费和经常性业务费，可以在相关数据收集和测算，定额标准或比例确定的基础上，对每一项经费重新审核。对于执行期超过一个会计年度的项目资金可采用滚动预算法，即预算可随年度的推进不断加以调整和修订，一方面有利于监督项目的执行情况，促使项目执行单位对当年的工作进行周详的安排和总体规划；另一方面提高了资金的利用效率，避免计划与实际相脱节。
三、加强预算执行的监督和考评
高校在预算执行的过程中应该建立起有效的监督、评价和激励机制，改变只管投入，不管支出的预算模式，严防预算与执行脱节，确保分配资金使用的合规性和合理性和效益性。
首先，建立有效的监督机制。监管的主体应当明确，可将监管的责任落实到财务部门的相关科室，由专人负责，并定期形成分析报告，也可以充分发挥高校内部审计部门的作用，由其承担起预算执行的监督检查工作。监督的对象应包括校内所有预算项目，对经常性的维持运转费可以进行抽查，对专项资金和重大校内专项可以列入重点监管对象。监管的内容主要是项目资金的执行进度、支出范围是否合理合规、支出是否遵循预算或计划。监管的目的主要在于督促项目按期开展，资金按进度支付。同时，对发现的执行偏离现象随时予以纠正。
其次，对预算执行情况进行评价。年度预算执行完成后，由监管部门根据监督检查情况按设定的指标或等级对各单位的预算执行情况进行评价。对列入重点监管对象的专项资金和校内安排重大项目可按支出预算完成率、支出内容偏离度、不合理支出比例等量化指标进行评价，对其资金使用效果由相关职能管理部门或领导对预期目标的实现度进行评议，并得出评价结果。
最后，建立奖惩制度。对合理开支和节约使用经费，并得到良好成效的单位进行必要的鼓励，以调动其合理使用经费的积极性，并在下年度的预算分配中予以适当倾斜。建立经济责任制，将本单位的预算绩效考核纳入单位主要负责人的年度考核范围，不断充实、完善单位主要负责人的责任制度，将审计及考评结果和责任人业绩评价、薪酬、职务升迁等挂钩。
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