人民银行效能监察评价体系研究

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摘要：央行效能监察是央行效能建设的重要环节和手段，对央行提高行政执行能力和运行效果有着重大意义。本文结合央行分支机构效能监察工作开展的实际，构建了央行效能监察的综合和专项两个评价指标体系，并针对目前央行效能监察工作存在的问题，提出了提高央行效能监察的水平的措施和建议。

关键词：效能监察；评价体系；中央银行

中图分类号：F832.31

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2007)12-0022-05

一、引言

效能监察是行政监察机关依法对国家行政机关及其部门在行政管理中依法履行职责的能力、效率、效果、效益情况进行的监督检查活动。效能监察作为行政监察工作的重要组成部分和行政管理的重要环节，对改善行政管理、改进工作作风、提高行政效率、促进行政机关勤政廉政建设具有十分重要的作用。

近年来，人民银行各级纪检监察部门努力开展效能监察工作，对效能监察实践进行了许多有益的探索，取得了较好的成效，为正确履行中央银行职责起到了积极的促进作用。但是，如何有效地开展效能监察，监督人民银行系统在履行职责中的效率、效果、效益，正确评价其工作状况，还是一项崭新的工作，无论工作思路、工作方法，还是工作内容、工作程序都处在探索阶段，尚未形成系统的框架体系。本文通过简要阐释效能监察的相关基本概念和功能，力求在借鉴国内外相关理论和成功经验的基础上，对人民银行效能监察评价体系的构建与完善提供方向性的、可操作的实施建议。

二、关于人民银行效能监察评价的基本理论

(一)行政效能监察的内涵

关于行政效能监察，学界与实践层面有多种理解与阐述。学界最具代表性的有：傅奎认为，行政效能监察是监察机关依法对行政机关及其公务人员履行职责行为的效率与质量情况所实施的监督检查活动。[1]陈歧山认为，行政效能监察是行政监察机关依照法律、法规对监察对象履行行政职能的效率、效果(效益)、效应情况进行的监督检查。[2]毛昭晖认为，行政效能监察是为维护公共利益，保障行政组织的廉政与勤政，行政监察机关和法律、法规授权的效能管理组织对行政管理体系及其行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监察。[3]左连璧认为，行政效能监察是监察机关依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员依法行政、履行职责及其工作效率和工作效果方面的监督检查。[4]

而在实践层面对此理解又有许多不同。《河南省行政效能监察暂行办法》定义为行政效能监察指行政监察机关对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他工作人员(以下简称行政效能监察对象)的行政效能进行的监督检查。[5]《韶山市行政效能监察暂行办法》定义为监察机关以提高行政效能为目的，对监察对象在行政管理活动中影响行政效能的问题进行检查或调查，并根据检查或调查结果，作出监察决定或提出监察建议，实行行政问责的活动。[6]《昆明市行政效能监察实施办法(试行)》定义为行政监察机关对政府所属国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他工作人员，在行政管理活动中的行政效率、效果、效益进行的监督检查，并依据监督检查结果，作出监察决定或者提出监察建议的活动。[7]《株洲市行政效能监察工作暂行规定》定义为监察机关以提高行政效能为目的，对政府机关(包括受国家行政机关委托和法律、法规授权履行行政管理职责的组织，下同)及其工作人员涉及行政效能的管理行为、行政效率和服务质量进行监督检查，对行政不作为、乱作为的问题和行为进行检查或调查，并根据检查或者调查结果，依据有关行政法规的规定作出监察决定或者提出监察建议的活动。[8]

我国学界与实践层面对行政效能监察的理解与定义虽有较大的不一致，但在以下几方面却存在共同点。一是对其定义的概括基本沿用行政监察的定义框架。二是我国行政效能监察仍是以国外流行的政府绩效观“3E”――经济性、效率性、有效性为核心内容或标准。[9]三是行政效能监察是一种“整体性”的监察活动，既要监察行政效能体系要素(如组织结构、行政职能、制度规范和行政程序等)的构成，又要监察行政监察对象的行政管理行为。四是行政效能监察是一个完整的行政监察活动过程，它包括行政监察工作的所有环节。

(二)央行效能监察的内涵特征

中国人民银行是我国的中央银行，承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务的职能，是国务院的重要组成部分，具有典型的国家机关性质。加强对央行效能监察的研究对保证央行正确行使其职权，有效履行其职责有着重大的意义。

央行效能监察是央行及其分支机构的纪检监察部门对本单位或所辖下一级单位及其人员所开展的业务活动和管理活动的经济性、效益性和效率性等进行综合的或专项的现场与非现场监督检查，然后提出效能监察建议，并实行行政问责的活动。

适于央行职能与管理体系的特点，央行效能监察有如下特质。

1.内置式特征。首先，央行效能监察是央行各级纪检监察部门依据《中华人民共和国行政监察法》，特别是依据《中国人民银行执法监察办法(试行)》等法规赋予的职责而开展的监察活动，具有法律依据上的内生性特质。其次，央行效能监察是内部化的行政监察活动，监察的主体、对象及客体均为央行系统内部效能要素，因而具有较强的内部管理性。第三，央行效能监察管理体系的构成是由央行管理体系决定的，必须是自上而下的分级的效能监察管理体制。

2.内容特质化。区别于执法监察的最显著之处是效能监察的内容。央行执法监察以行政的合规性为主要内容，目的是“保证政令畅通”。而效能监察是以“三性”为主要内容，目的是“提高行政效能”。具体讲，经济性是指用最小的成本获得给定的资源、人员、设备等，衡量的是央行分支机构从事一项活动或提供的公共服务耗费最小化，效果最大化；效率性是指投入与产出的关系，被界定为投入与产出/结果的比率；有效性是指目标实现的程度，即央行分支机构从事一项活动或提供公共服务实际取得的成果与期望取得的成果之间的关系。

3.社会性特质。人民银行的职能转变使得央行更具有宏观性和专业性的特质，这决定了对央行履行其“三大职责”的行政效能监察也具有社会性，决定央行效能监察机制必须是一个内部与外部社会公众组织和个人相结合的评价机制。

三、央行效能监察评价体系构建的原则

(一)坚持微观效益和宏观效益相结合的原则

人民银行作为国家宏观调控部门，在微观效益方面，主要考察行政运转成本、内部控制、资源配置与使用的有效性；在宏观效益方面，主要考核央行系统重大决策程序是否合理，宏观调控措施是否到位，决策执行结果如何，产生的社会效益如何。通过微观和宏观效益的综合分析，促进央行分支机构加强和改进内部管理，更好地履行央行职能，科学有效地保证经济金融的顺利运行和持续稳定发展。

(二)坚持定量分析和定性分析相结合的原则

定量分析与定性分析方法都不可避免地带有一定的局限性和片面性，开展效能监察需充分注意定量分析和定性分析相结合，扬长避短，实现监察评价的科学性。央行系统效能监察定量分析侧重应用于工作计划的具体指标、各项业务规范和经济技术指标、工作效率和效果的有关相对量指标、以前年度的绩效和其他地区行的绩效情况对比评价等；定性分析则侧重于央行系统的有关货币政策、规章制度制定执行情况等无法单独用数据分析的领域。

(三)坚持合规性监察和效能监察相结合的原则

效能监察追求的是资源利用的经济性、效率性、效果性，必须以其财务收支数据与业务活动数据的真实、合规为基础，可以说，效能监察是传统监察内容的延伸和拓展。近几年来，人民银行系统的内部监察主要以合规性监察为主，及时揭示了财务收支、履行业务职能方面的违规问题，也为央行开展效能监察提供了有利条件。央行效能监察不能游离于传统监察之外，只有将效能监察与合规性监察有机结合，才能保证效能监察的评价准确、科学，从而有效促进被监察对象提高管理水平。

四、央行效能监察评价体系构建的总体框架和指标体系

央行效能监察评价就是央行各级纪检监察部门在实施综合或专项效能监察时使用的一种考核评价方法，它是开展效能监察不可或缺的重要环节。主要是通过设计一系列与效能内容相关的指标，去衡量和评价效能监察对象行使职权、履行职责、开展的某项业务活动和管理活动状况的好坏或优劣。

(一)央行效能监察评价体系构建的总体框架

对央行的效能状况做出科学评价，确定效能监察评价体系是关键问题。根据上述原则及要求，央行效能监察可建立两个评价体系。一是综合效能评价体系，它是从体系的视角对一个单位或部门行政效能保障体系的经济性、效率性和效果性进行整体和全面的评价。二是专项效能评价体系，是对央行各级通过专门立项的某一具体业务项目或管理事项的效能进行评价。两个评价体系目的和侧重点不同。前者是央行效能监察的常态性工作，主要目标是管理与改进、保障与控制，促进组织持续地提升行政效能，重在事前控制和事中控制；后者是央行效能监察的选择性工作，主要目标是责任与节约开支，重在事后监督。

(二)央行效能监察综合评价指标体系的构成及其考评

在央行分支机构建立起一个“四层次、五大类、四评项”效能监察综合评价的指标体系(见图1)。

“四层次”是指央行效能监察评价可分为分行、省会城市中心支行(副省级城市中心支行)、地市中心支行和县(市)支行四个层次进行。“四层次”间均建立相对独立、有所区别的评定指标体系，但又要符合开放原则的要求，相互间有一定的兼容性。

“五大类”就是依据《中国人民银行法》赋予央行的职能，围绕执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三个职能，央行效能又可分为“货币政策类”、“金融稳定类”、“金融服务类”、“综合管理类”和“外汇管理类”等五个类别。每个类别包含着相应的专业工作。每类指标的评定项及其衡量维度有所区别，有所侧重，有所不同。

“四评项”是指每类指标最后分为资源配置项、职能履行项、内部控制项和工作效果项等。其中，资源配置项主要评定内部资源配置效益(物质资源、人力资源等)状态，即履行职责过程中资源利用的“经济性”，是衡量工作效能的静态评价要素。职能履行项主要评价履行职责过程中行政管理的“效率性”，是考量工作效率和行政效能动态评价指标。内部控制项主要是对内部风险防范控制能力和趋势作出评价。工作效果项是对履行职责过程中行政活动的“效果性”评定，重点体现在内部效益和社会效益两方面，是整个评定体系的核心和主要指标。按照用最少的指标控制最大的效能结果的要求，央行效能监察综合评价体系的四个一级评价指标可分解成若干二级指标和三级指标。二、三级指标可根据效能监察对象的实际情况和考评任务的实际需要适当增减。三级指标的量化标准统一后，可以根据客观评价项目的考核情况进行考评打分，考评可采用定量考评与定性考评相结合。并根据效能监察项目类型，结合工作重点，具体设定各级指标权重，通过逐项分层加权计算，最后汇总得出总指标分值。

其计算公式可表示为：

其中，Ⅱ为央行效能监察评价总指标得分，m为第一级指标的个数，n为某一级指标下属二级指标个数，n可变；0为某二级指标下属三级指标个数，o也可变；Pijk为某三级指标标准化后的分值，Wijk为其权重；Wij为某二级指标权重；Wi为某一级指标权重。

(三)专项效能监察评价指标体系构成及其考评

专项效能监察评价指标体系主要项由“三评项”的多级指标体系构成。“三评项”主要包括经济性、效率性和有效性等，每项由多个一级指标构成，一级指标又细化为多个结构化二级指标、三级指标(见图2)。

专项效能评价指标体系中，应注意以下几方面问题：一是经济性评项中的“立项内容”与“立项功能”应包括所察行政效能项目的计划数或预期目标等。二是在各评项中，三级、四级指标大多具有可选择性，要根据所察效能项目的实际情况再作出选择。三是各评项中，三级、四级有的是量化指标，有是质化指标。实际使用时应注意两种指标的比例，能量化的尽量量化，能细化的尽量细化。

央行专项效能评估一般可采取现场与非现场考核相结合的方法。在具体评定时主要是依据考核掌握的实际情况对各项指标进行评分，再按一定的权重和计算模型得出整个项目的总体得分，最后分别汇总各考评人员的文字考评意见，形成“三评项”及综合评价结论。

五、提升央行效能监察水平的对策措施

央行效能监察评价指标体系的建立仅仅为央行效能监察工作的开展提供了可供操作的工具。要发挥评价体系的作用，提高央行效能监察水平，仍需多方面努力。

(一)制定央行效能监察管理规章制度，完善效能监察管理体制

监察规范是开展人民银行效能监察工作的关键，而规范央行效能监察的核心是依法监察。目前，央行系统尚未建立起效能监察管理方面的专门制度，效能监察缺乏明确的直接的依据，更无规范的管理体系和操作规范，导致效能监察工作的开展出现各行其是的情况，效能监察结论的规范性、科学性和正确性大打折扣。因此，应尽快研究建立央行效能监察管理办法，明确央行效能监察的领导体制、责任体制、管理体制及实施办法，明确央行效能监察的任务、权限、方法、程序等，加强央行效能监察长效机制的建设，推动央行效能监察的深入发展。

(二)加强央行行政效能建设，优化效能监察生态环境

效能建设就是运用各种科学的管理手段、制度，充分发挥和调动效能建设主体(干部职工)的积极性、创造性，不断强化央行行政的经济性，提高央行行政的效率和效果。效能建设是效能监察的目的，建立效能监察评价体系只是促进效能建设的一个手段。从另一个方面讲，效能监察又是以效能建设为基础，效能监察评价的好坏依赖于效能建设状况的优劣，效能监察是效能建设实现的保证和促进。因此，首要的是加强效能建设。一是树立全员效能意识，要在全系统内加强对效能建设的宣传和教育培训，做到个人讲效能、部门讲效能、组织讲效能，优化央行效能监察人文价值环境。二是从效能建设多样性出发，以科学发展观为指导，制定央行分支机构效能建设指导纲要，建立央行效能建设长效机制。

(三)围绕中心工作，确立效能监察重点，提高央行效能监察质量

效能监察工作要抓住重点，围绕央行中心工作，突出“一个重点”，抓好“三个环节”。突出“一个重点”就是突出“职责履行”方面的效能监察。一是结合每阶段的工作重点，实行立项倾斜，把监察的重点放在央行“三大职能”的履行效能上。同时，应加强选题立项的有效性分析，保证有限的行政效能监察资源集中在重点项目上。二是以综合评价为抓手，促进央行分支机构的效能建设。目前，央行部分分支机构以专项行政效能监察为突破口，摸着石头过河，为提高央行效能监察水平作积累。但更为迫切的是通过央行效能监察综合评价的运用，促进央行效能监察重心转变到整体效能建设上来。抓好“三个环节”，就是紧紧抓住行政效能监察的处理、整改和反馈。纠正和防范违法行政，提高行政运行效率是效能监察的出发点和落脚点。因此，效能监察结束后，效能监察部门要随时监督被监察单位的整改情况，并适时对其进行跟踪检查，防止前清后犯和纠而复生。对违规行为，要严格追究过错责任，实行行政效能告诫制度、公开遣责制度和引咎辞职制度等，对情节严重的按规定进行行政处分。

(四)加大监察队伍建设，提高央行效能监察能力

监察人员的专业胜任能力是广泛开展效能监察的必要保障，也是提高央行效能监察能力的客观要求。行政效能监察是行政监察发展到高阶段的必然产物，是行政监察制度创新的标志。[10]央行效能监察对其监察队伍建设提出了更高的要求。要适应新形势，必须不断优化监察队伍的人员和知识结构，加大对监察人员效能监察理论及业务操作的培训，增强监察人员培训工作的系统性、针对性。积极参与当地政府组织的效能建设活动，加强央行各级纪检监察干部与效能建设及行政效能监察开展较好的地方监察部门的工作沟通和交流。

参考文献：

[1]傅奎.监察机关开展行政效能监察的回顾与展望[J].中国发展研究基金报告，2007，(27).

[2]陈歧山.试论行政效能能监察的必要性与可行性效能监察理论与实践[C].北京：中国检察出版社，2001.

[3] 中国行政效能监察――理论模式与方法[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[4] 左连璧.中国监察制度研究[M].北京：人民出版社，2004.

[5] 河南省行政效能监察暂行办法[R].豫监发[2004]3号.

[6] 韶山市行政效能监察暂行办法[R].韶山市监察局政务中心，2006-11-23.

[7] 昆明市行政效能监察实施办法[R].昆政发[2007]11号，云南省昆明市人民政府，2007-03-02.

[8] 株洲市行政效能监察工作暂行规定[R].株政办发[2004]45号，湖南省株洲市人民政府办公室，2004-09-02.

[9] 财政部经济建设司编著.政府公共部门绩效考评理论与实务[M].北京：中国财政经济出版社，2005.

[10] 毛昭晖.中国行政效能监察――理论模式与方法[M].北京：中国人民大学出版社，2007.